每經(jīng)記者  張敏  周曉芳

話題緣起

        上周，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》獨(dú)家報(bào)道了廣東揭陽(yáng)地區(qū)的部分基本農(nóng)田在“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”指揮棒下，被私自論“間”賣，而對(duì)于這些耕地性質(zhì)的變化和土地規(guī)劃的變化，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門至今沒有給出令人信服的解釋。

        就在9月底，國(guó)務(wù)院第二次全國(guó)土地調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對(duì)10個(gè)省、區(qū)、市進(jìn)行了抽查，發(fā)現(xiàn)廣東、江蘇、山西、上海4個(gè)省、市出現(xiàn)了耕地明顯減少的現(xiàn)象。在擴(kuò)大內(nèi)需、保增長(zhǎng)的大背景下，“18億畝耕地紅線”正在遭受著考驗(yàn)。而最近國(guó)務(wù)院下發(fā)的十部委關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)的通知，更考驗(yàn)著土地管理部門的監(jiān)管能力。

        或許我們需要解決這樣一個(gè)矛盾，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展正在將更多的農(nóng)田變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，而糧食安全又要求我們必須保有一定量的耕地。如何既保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又不突破耕地紅線？在保護(hù)與發(fā)展之間，需要各級(jí)政府掌握有高超的平衡術(shù)。

        對(duì)此，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》邀請(qǐng)了土地規(guī)劃、宏觀經(jīng)濟(jì)和“三農(nóng)”方面的專家，為您進(jìn)行深入分析。

失效的監(jiān)管

        由于土地是集體所有，干部代表農(nóng)民的意志，即使農(nóng)民有反對(duì)的聲音，也很難叫得響。從現(xiàn)行法律看，有了類似把老鼠交給貓來看管的情形。

        NBD：各位專家好！上周我們報(bào)道了廣東揭陽(yáng)地區(qū)的部分農(nóng)田被私自論“間”出賣的現(xiàn)象，它反映的問題是深遠(yuǎn)的，也就是中國(guó)的耕地正在被各種建設(shè)項(xiàng)目“蠶食”，根據(jù)各位的了解，類似現(xiàn)象在全國(guó)多不多？

        黨國(guó)英：就廣東揭陽(yáng)地區(qū)普寧市交丙壇村的問題是否違法，需要相關(guān)部門來確認(rèn)?？梢源_定的是，類似的問題很多。在我們的調(diào)查中，還看到很多地方由于土地沒有農(nóng)業(yè)利用價(jià)值，地方官員擅自轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途；有的農(nóng)村干部干脆自作主張，在沒有獲得土地部門審批的情況下，已經(jīng)展開建設(shè)工程。

        曹建海：由于審批手續(xù)較為繁瑣，很多地方政府在未辦理征地手續(xù)的情況下進(jìn)行“先占后征”，甚至連占補(bǔ)平衡也不做。有些地方是這樣操作的：想要1000畝地，先把這個(gè)申請(qǐng)報(bào)上去，申請(qǐng)中把怎么占、怎么補(bǔ)都寫得很清楚。由于審批的程序較多、時(shí)間較長(zhǎng)，在審批過程中，就先占100畝地用著。至于能不能批下來？批下來以后，耕地能不能補(bǔ)上？對(duì)農(nóng)民怎么補(bǔ)償？這并不是他們最關(guān)心的事。這種地方政府違規(guī)的現(xiàn)象很普遍，說明我們的審批制度是失效的。

        NBD：今年國(guó)土部多次強(qiáng)調(diào)一個(gè)原則，就是“先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡”，也就是說，在規(guī)劃中占用耕地時(shí)，要先把補(bǔ)充的耕地準(zhǔn)備好，補(bǔ)充的部分不能少于被占用的部分，但國(guó)土部也曾公開表示，“占補(bǔ)平衡”在執(zhí)行中存在很大的問題。為什么出現(xiàn)這種問題，現(xiàn)有的制度能否解決問題？

        鄒曉云：對(duì)于這方面的監(jiān)管，依靠部委很難做到，現(xiàn)在有國(guó)土資源部監(jiān)察司、國(guó)家土地督察總局在做這方面的工作，但畢竟人手有限，他們只能在小范圍內(nèi)抽查。主要的督察力量應(yīng)該在地方上，但地方政府既是監(jiān)管者，又是最大的土地使用者，“既用地，又執(zhí)法”，這確實(shí)是非常大的矛盾，短時(shí)間內(nèi)很難真正解決。還有一點(diǎn)就是，農(nóng)民對(duì)土地做不了主。我們的土地是集體所有制，但卻是管理者在做決定。如果真正是農(nóng)民做主，我想他們不會(huì)輕易做這樣事情，農(nóng)民一定會(huì)想，失去了耕地，今后該如何生存？而很多地方政府卻未必考慮這些問題。

        NBD：黨教授研究“三農(nóng)”問題多年，您對(duì)監(jiān)管的問題怎么看？

        黨國(guó)英：就現(xiàn)有的法律和規(guī)劃框架而言，有兩個(gè)渠道解決這個(gè)問題：第一個(gè)渠道是通過政府。現(xiàn)在對(duì)這一問題的監(jiān)管主要有兩個(gè)部門，一是國(guó)務(wù)院第二次土地調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，另一個(gè)是國(guó)土部的全國(guó)土地督察辦公室。但是僅從人手來看，他們是忙不過來的。另一個(gè)渠道是通過承包土地的農(nóng)民。但是，由于土地是集體所有，干部代表農(nóng)民的意志，即使農(nóng)民有反對(duì)的聲音，也很難叫得響。從現(xiàn)行法律看，國(guó)家對(duì)土地的管理是通過村級(jí)組織來實(shí)現(xiàn)，于是有了把老鼠交給貓來看管的情形。

規(guī)劃需公開

        地方政府不公開規(guī)劃方案，可能有兩種情況：一是規(guī)劃方案本身就不合理；另一種就是地方政府本身就沒有嚴(yán)格遵守規(guī)劃。

        NBD：在廣東揭陽(yáng)，當(dāng)?shù)卮迕癫恢雷约旱母匾驯恢匦乱?guī)劃，也不知道耕地的新用途是什么，對(duì)于這種規(guī)劃方案不透明的現(xiàn)象，各位怎么看？

        鄒曉云：這種現(xiàn)象當(dāng)然是不合理的。規(guī)劃方案涉及投資者、政府、被征地農(nóng)民，乃至整個(gè)區(qū)域居民的利益，凡是利益相關(guān)方都應(yīng)該有知情權(quán)，規(guī)劃方案也應(yīng)該接受社會(huì)監(jiān)督。地方政府不公開規(guī)劃方案，可能有兩種情況：一是規(guī)劃方案本身就不合理，沒有根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展水平、耕地和環(huán)境保護(hù)等進(jìn)行科學(xué)地規(guī)劃，經(jīng)不起批評(píng)；另一種就是地方政府本身就沒有嚴(yán)格遵守規(guī)劃，存在默許變更規(guī)劃，甚至帶頭破壞規(guī)劃的現(xiàn)象。像這個(gè)案例中，房子不是偷偷摸摸蓋起來的，政府不可能看不見，不管是默許還是管不了，總之地方政府是有責(zé)任的。

        曹建海：同樣一塊地，作建設(shè)用肯定比作耕地用能獲得更大經(jīng)濟(jì)效益。在巨大的商業(yè)利益誘惑下，在“唯GDP論”的思想下，地方政府在制定規(guī)劃時(shí)往往不顧及環(huán)境協(xié)調(diào)、社會(huì)公平等問題。所以說，我們現(xiàn)在的情況就是“經(jīng)濟(jì)繁榮，塵土飛揚(yáng)”。

        NBD：“18億畝紅線”本身就是一個(gè)規(guī)劃，但是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化的推進(jìn)，地方政府多多少少在觸碰這條紅線，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，“耕地紅線”果真就是一個(gè)障礙嗎？

        鄒曉云：不管存在什么矛盾，耕地紅線是一定要?jiǎng)澋摹Ｍ饨鐚?duì)“18億畝紅線”的質(zhì)疑，主要在于“18億畝”是怎樣測(cè)算出來的？是否合理？實(shí)際上，從耕地保護(hù)的角度講，沒有紅線，就談不上什么保護(hù)。每個(gè)國(guó)家都很注重對(duì)耕地的保護(hù)，只是保護(hù)方式不一樣。在一些國(guó)家，每批一塊地都要經(jīng)過立法部門的批準(zhǔn)，這比紅線還要嚴(yán)厲。我認(rèn)為，我國(guó)的“耕地紅線”還只是一個(gè)數(shù)字，實(shí)際上還很虛，有必要把它落實(shí)到圖上甚至是地上，“耕地紅線”需要?jiǎng)澋酶?xì)一些。

        曹建海：在規(guī)劃中，不僅是耕地、環(huán)境、人口、社會(huì)資源等都是有“紅線”的，不能為了GDP而不擇手段，否則，GDP再高，我們沒有糧食吃了，沒有生存環(huán)境了，那還有什么用？這是一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的問題。

        黨國(guó)英：我認(rèn)為規(guī)劃不僅要公開，還要進(jìn)行立法。近年來，土地政策越來越嚴(yán)格，國(guó)家對(duì)土地違法違規(guī)的查處力度也在不斷加大，實(shí)際情況卻是“算賬算不過中央，搗鬼?yè)v不過地方”，很大一部分原因在于沒有納入法律監(jiān)管范圍。我認(rèn)為規(guī)劃本應(yīng)是法律，要交由立法機(jī)關(guān)議定，并要像法律那樣嚴(yán)格遵守。

農(nóng)民很“受傷”

        在很多情況下，政府征地時(shí)所謂獲得農(nóng)民的同意，其實(shí)是很勉強(qiáng)的，甚至是強(qiáng)制性的。土地使用權(quán)變更不該用“少數(shù)服從多數(shù)”的原則。

        NBD：根據(jù)我們的了解，一些地方在類似的農(nóng)地出讓中，農(nóng)民是自愿的，因?yàn)檎o予他們的補(bǔ)貼比較豐厚。在土地出讓中，農(nóng)民的利益看上去好像并沒有受到損害，幾位專家如何看這種現(xiàn)象？

        鄒曉云：在廣東、浙江等一些經(jīng)濟(jì)水平比較發(fā)達(dá)，對(duì)土地需求較多的省份，確實(shí)存在著這種現(xiàn)象。短期來看，農(nóng)民得到的收益很高，但長(zhǎng)期卻未必如此。因?yàn)樵谶@塊土地上，將來要做出哪些規(guī)劃？這塊土地未來能增值多少？被安置后的生活來源怎么解決？沒有了土地未來有什么風(fēng)險(xiǎn)？這些問題農(nóng)民未必都很清楚。所以在這種情況下，農(nóng)民是不是真正得到了應(yīng)有的實(shí)惠，利益是否真正沒有受損，不能簡(jiǎn)單判斷。

        我曾經(jīng)遇到過類似的事情：一個(gè)農(nóng)民賣地后，沒有地種了，只能靠打工、做些小買賣來維持生計(jì)，生活非常艱難。他后來想，如果當(dāng)時(shí)不賣地就好了，但是已經(jīng)晚了。在很多情況下，政府征地時(shí)所謂獲得農(nóng)民的同意，其實(shí)是很勉強(qiáng)的，甚至是強(qiáng)制性的。

        NBD：為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況？

        黨國(guó)英：這就涉及農(nóng)民土地的產(chǎn)權(quán)問題，即農(nóng)民是否擁有相對(duì)完整的耕地財(cái)產(chǎn)權(quán)。在我國(guó)，不經(jīng)農(nóng)民同意，村委會(huì)能夠以“集體”的名義進(jìn)行土地用途變更，也就是說，在土地使用權(quán)變更中，存在“少數(shù)服從多數(shù)”原則?？傆幸恍﹩栴}是不能用投票來解決的，我們有很多該用“少數(shù)服從多數(shù)”原則的地方?jīng)]有使用，但土地使用權(quán)變更是最不該用的地方，我們卻用了。

        同時(shí)，土地糾紛的仲裁機(jī)制也不盡合理。在我國(guó)，農(nóng)村社會(huì)沖突的第一原因就是土地問題。我認(rèn)為，土地的管理和糾紛仲裁權(quán)力不能同時(shí)掌握在村委會(huì)手上，應(yīng)該分離出來。

        曹建海：一些地方政府隨便給點(diǎn)好處就能把土地從農(nóng)民手上拿回來，從某種意義上，也說明種地的收益太低。近些年，我們對(duì)“三農(nóng)”問題非常重視，也出臺(tái)了不少惠農(nóng)政策，像糧食補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)補(bǔ)助、農(nóng)村社保等，但很多地方都沒有執(zhí)行到位。一方面是由于某些地方政府的腐敗，另一方面，一些地方政府的財(cái)政確實(shí)緊張，拿不出錢來。我認(rèn)為，像農(nóng)村社保、糧食補(bǔ)貼這類資金應(yīng)該由中央財(cái)政來承擔(dān)。

制度要改進(jìn)

        要將規(guī)劃進(jìn)行立法，通過人大進(jìn)行監(jiān)督。這樣的話，規(guī)劃成為遠(yuǎn)期目標(biāo)，不會(huì)因地方政府換屆而進(jìn)行調(diào)整。同時(shí)，信息透明的問題也迎刃而解了。

        NBD：我國(guó)有那么大的國(guó)土面積，相比之下，“18億畝”耕地并不是一個(gè)很大的數(shù)目，建設(shè)用地是不是真的不夠用？

        鄒曉云：這么多年來，我們一直說建設(shè)用地供應(yīng)不足，并不一定是因?yàn)榻ㄔO(shè)用地真的不夠用，更多是因?yàn)樵诮ㄔO(shè)用地審批的過程中，要經(jīng)過的法律程序很多，效率很低。

        實(shí)際上，在城市的郊區(qū)，還存在著大量未利用的土地。在很多國(guó)家，郊區(qū)是環(huán)境優(yōu)美、土地利用也很合理的地方，很多城里人流向郊區(qū)。但是在我國(guó)，郊區(qū)的農(nóng)民卻喜歡涌向城市，把自己的房子和土地空置下來，使得土地的利用率很低。同時(shí)，由于早先的規(guī)劃不盡合理，不少城市的市區(qū)內(nèi)也存在很多利用率低的土地，即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)也是如此。另外，農(nóng)村也存在大量閑置土地。前幾天我去了廣東的梅州，發(fā)現(xiàn)一些村子人都走了，剩下不少老房子和大量閑置的土地。如果把上述問題都考慮到，保護(hù)耕地與建設(shè)用地之間，并不存在很尖銳的用地矛盾。

        NBD：既然存在如此多的問題，現(xiàn)有的土地制度有沒有可以改進(jìn)的地方？

        黨國(guó)英：首先應(yīng)該將規(guī)劃分層次，不能由一個(gè)部門進(jìn)行管理，這樣是管不過來的。多元化是當(dāng)今國(guó)際土地利用規(guī)劃的特點(diǎn)，作為一種政策的工具，土地利用規(guī)劃與國(guó)家的發(fā)展歷史、政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、資源狀況等有著不可分割的關(guān)系，建立適合我國(guó)國(guó)情的土地利用規(guī)劃方法尚需探索。

        其次是讓農(nóng)民擁有相對(duì)完整的耕地財(cái)產(chǎn)權(quán)。完整的土地產(chǎn)權(quán)包括使用權(quán)和收益權(quán)，土地使用權(quán)還會(huì)受到地方政府或社區(qū)規(guī)劃的制約。因此，要實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)明晰，各級(jí)政府的土地利用規(guī)劃必須嚴(yán)格、穩(wěn)定、規(guī)范，否則“產(chǎn)權(quán)明晰”就失去了意義。但是，要最終解決問題，還是上面說到的，將規(guī)劃進(jìn)行立法，通過人大進(jìn)行監(jiān)督。這樣的話，規(guī)劃成為遠(yuǎn)期目標(biāo)，不會(huì)因地方政府換屆而進(jìn)行調(diào)整。同時(shí)，信息透明的問題也迎刃而解了。

        曹建海：現(xiàn)有的制度會(huì)損害農(nóng)民的權(quán)益，并給一些地方官員腐敗空間，我認(rèn)為是該反思土地管理制度的時(shí)候了。我認(rèn)為要真正建立土地交易的市場(chǎng)化機(jī)制，并讓政府從土地交易鏈條中退出，政府退出后，可以有效地壓縮土地交易中的腐敗空間。首先要給予農(nóng)民支配土地的權(quán)利，讓他們直接跟土地利用者談判，成為交易的主體。同時(shí)，政府應(yīng)該成為一名土地規(guī)劃者和冷酷的監(jiān)管者，而不是市場(chǎng)交易的參與者，這要有個(gè)前提：土地利用規(guī)劃一定要經(jīng)過嚴(yán)格的測(cè)評(píng)。

        NBD：根據(jù)各位專家的觀點(diǎn)，我們可以看出，在我們目前的土地規(guī)劃和利用中，不僅存在著執(zhí)行不到位，還有制度的失效。我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與耕地紅線的矛盾、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，以及社會(huì)發(fā)展和城市化進(jìn)程中的諸多挑戰(zhàn)等問題，是值得我們反思的。感謝各位專家的精彩分析！

　對(duì)話記者

每日經(jīng)濟(jì)新聞?dòng)浾撸簭埫?nbsp; 周曉芳

對(duì)話嘉賓

鄒曉云  中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院副總工程師

黨國(guó)英  社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟(jì)研究室主任

曹建海  社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所投資與市場(chǎng)研究室主任



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