◎張茉楠 （國家信息中心預(yù)測部世界經(jīng)濟(jì)研究室副主任）

中國政府必須守住財政穩(wěn)定的底線，嚴(yán)控或有債務(wù)風(fēng)險。從顯性債務(wù)的角度看，2011年中央政府債務(wù)率僅為25.8%，整體風(fēng)險尚在可控范圍之內(nèi)，但或有債務(wù)的風(fēng)險卻不容小視，特別是模糊不清的委托代理關(guān)系和債權(quán)債務(wù)關(guān)系，很可能最后風(fēng)險不得不由財政承擔(dān)。

回顧全球債務(wù)危機(jī)的歷史，在過去200多年時間里，全球至少發(fā)生了250次以上的主權(quán)債務(wù)違約，68次國內(nèi)債務(wù)違約，債務(wù)違約幾乎每隔幾年或十幾年就集中爆發(fā)一次。歷史上，債務(wù)違約往往不是孤立事件，總是與經(jīng)常項目逆差、本幣匯率高估、公共部門債務(wù)高企、財政虧空、外匯儲備不足等因素相互交織，共同觸發(fā)危機(jī)。從墨西哥金融危機(jī)(1994)、亞洲金融危機(jī)(1997)、到后來的俄羅斯 (1998)、巴西金融危機(jī)(1999)，再到2008年美國次貸危機(jī)及仍在進(jìn)行中的歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)，概莫如此。

改革開放至今，中國也出現(xiàn)過四次較大規(guī)模的財政赤字和政府債務(wù)問題。1978年后的債務(wù)問題，主要是中央財政赤字；1988年后的債務(wù)問題，主要是企業(yè)間“三角債”；1998年后的債務(wù)問題，主要是國企經(jīng)營問題造成的金融機(jī)構(gòu)壞賬；2008年后中國地方債風(fēng)險、企業(yè)債務(wù)風(fēng)險也在不斷累積。

本輪中國債務(wù)風(fēng)險始于2008年的全球金融危機(jī)。金融危機(jī)后的2008~2010年間，中國總體杠桿率上升了30個百分點。上一輪財政刺激計劃，以及信貸寬松相應(yīng)推升了政府部門和金融部門的杠桿率。而截至2011年，除54個縣級政府沒有政府性債務(wù)外，全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額共計10.7萬億元，其中融資平臺公司的政府性債務(wù)余額為4.97萬億元，占比46.38%。而如果按照2011年末，中央財政國債余額7.2萬億元計算，兩者相加18萬億的政府債務(wù)共占到2011年GDP比重的38%左右。與國際通行60%（債務(wù)占GDP的比率）的警戒線標(biāo)準(zhǔn)相比，中國債務(wù)占比尚在可控范圍之內(nèi)，并且大大低于大多數(shù)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。然而，風(fēng)險并不完全在于中國債務(wù)的規(guī)模，最大的問題是其背后的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險。

從資產(chǎn)負(fù)債表規(guī)?？?，中國政府有較大的“正凈資產(chǎn)”，政府債務(wù)規(guī)模不大，全社會整體債務(wù)水平也處于警戒線之下。2011年末，中央政府國債余額占GDP比重為16.47%，外債余額占外匯儲備比重為21.8%，但風(fēng)險在于其背后的結(jié)構(gòu)性問題。

“正凈資產(chǎn)”并不代表國家資產(chǎn)負(fù)債表無風(fēng)險。當(dāng)前，一些觀點認(rèn)為，與深陷主權(quán)債務(wù)危機(jī)的發(fā)達(dá)國家“低增長——高赤字——高負(fù)債”，且?guī)缀蹙鶠?ldquo;負(fù)凈資產(chǎn)”的境況相比，中國“高增長——低赤字——低負(fù)債”，同時又擁有相當(dāng)規(guī)模的“正凈資產(chǎn)”，因此不會有主權(quán)債務(wù)風(fēng)險。根據(jù)社科院對2000~2010年國家資產(chǎn)負(fù)債表估算，中國各年主權(quán)凈資產(chǎn)呈上升趨勢。按寬口徑匡算，2010年中國凈資產(chǎn)為69.6萬億元，這意味著政府有足夠主權(quán)資產(chǎn)來覆蓋主權(quán)負(fù)債。

然而，擁有“正凈資產(chǎn)”只是不發(fā)生債務(wù)危機(jī)的必要條件，而不是充分條件。“正凈資產(chǎn)”并不代表不存在償債或債務(wù)違約風(fēng)險。在任何一個時點，是否存在償債風(fēng)險不僅取決于凈資產(chǎn)是否為正，還取決于資產(chǎn)的可變現(xiàn)能力和資產(chǎn)負(fù)債期限的匹配性。如果大量資產(chǎn)是無法變現(xiàn)的固定資產(chǎn)，或者一旦集中拋售就會使資產(chǎn)大幅貶值，即便在賬面上有正的凈資產(chǎn)也可能面臨違約風(fēng)險。

從資產(chǎn)結(jié)構(gòu)看，資源性資產(chǎn)大約占到中國政府總資產(chǎn)的50%，經(jīng)營性資產(chǎn)占到總資產(chǎn)的39%，行政性資產(chǎn)與財政收入占總資產(chǎn)的比重均為6%左右。由于出售經(jīng)營性資產(chǎn)換取現(xiàn)金流則需經(jīng)過較長的時間和較復(fù)雜的程序，資源性資產(chǎn)在數(shù)量上的稀缺性和不可再生性，原來依靠拍賣土地和批租土地維持財政赤字規(guī)模的做法必然是不可持續(xù)的，特別是當(dāng)遭遇外部沖擊和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)不景氣，很可能會引發(fā)短期償付危機(jī)或債務(wù)違約。

此外，隱性擔(dān)保、或有債務(wù)及各部門間風(fēng)險轉(zhuǎn)換。隱性負(fù)債是中國面臨最大的中長期風(fēng)險。首先，中國已經(jīng)形成了一個 “以中央政府為核心，以地方政府為主體”的完整的隱性擔(dān)保體系。政府對企業(yè)的支持方式從過去的直接支持轉(zhuǎn)為擔(dān)保或隱性承諾，這些擔(dān)?；虺兄Z并未被納入政府預(yù)算收支，但他們卻是一種隱性的預(yù)算外開支或責(zé)任。

其次，地方政府通過各種形式的欠款、掛賬和擔(dān)保產(chǎn)生了巨大的非顯性債務(wù)。由于各級政府間償債職責(zé)不清、事權(quán)界限不明，一旦累計的債務(wù)風(fēng)險超過地方財政的承受能力，勢必逐級向上轉(zhuǎn)嫁償債風(fēng)險，直接危及中央財政安全。

再次，以金融不良資產(chǎn)及其轉(zhuǎn)化形式存在的或有債務(wù)，主要包括銀行不良資產(chǎn)以及其他金融機(jī)構(gòu)（如證券公司和保險公司）不良資產(chǎn)，以及處置銀行不良資產(chǎn)形成的新形式的或有債務(wù)。

此外，養(yǎng)老金、社保欠賬等隱性債務(wù)，國家需要依據(jù)政府代際預(yù)算約束合理確定政府消費，以及養(yǎng)老、醫(yī)療等社會福利和公共服務(wù)支出，避免過度透支中國未來經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而防范福利增長與經(jīng)濟(jì)增長不同步可能引發(fā)的財力虧空和債務(wù)問題。