◎張茉楠 （國家信息中心預(yù)測(cè)部世界經(jīng)濟(jì)研究室副主任）

從根本上解決城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題必須改變過去以土地財(cái)政和土地金融為主導(dǎo)的融資模式，這是城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的核心問題。

近兩年，隨著中國經(jīng)濟(jì)增速的放緩和財(cái)政收入的大幅減少，政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)暴露，但我們更加擔(dān)心的是債務(wù)的可持續(xù)性問題，特別是中國把城鎮(zhèn)化作為未來拉動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)的最大動(dòng)力和長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，中長(zhǎng)期債務(wù)壓力則更加巨大。城鎮(zhèn)化帶來的投資擴(kuò)張是具有內(nèi)生性的。城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力，當(dāng)然更需要大量基礎(chǔ)設(shè)施投資、城市發(fā)展投資以及民生投資、巨大的政府投資。隨著中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)入“中速增長(zhǎng)”、結(jié)構(gòu)性減稅、向民生財(cái)政轉(zhuǎn)型，政府剛性支出將迅速增加，財(cái)政支付壓力將進(jìn)一步凸顯。

據(jù)相關(guān)測(cè)算，“十二五”期間城鎮(zhèn)化催生的地方政府公共投資規(guī)模將達(dá)30萬億元，根據(jù)2013年預(yù)算草案報(bào)告，2013年地方財(cái)政收入合計(jì)11.5427萬億元，地方財(cái)政支出總量為11.8927萬億元，地方財(cái)政收支差額達(dá)到3500億元。在地方政府財(cái)力有限的情況下，如此巨額的投資資金從何而來一直是一個(gè)大難題。

過去以土地財(cái)政和土地金融為主導(dǎo)投融資模式風(fēng)險(xiǎn)正在積聚。土地出讓金和財(cái)政稅收難以滿足政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)所需資金，為解決城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資難題，地方政府通過建立城建公司、地方商業(yè)銀行和城投公司等來調(diào)動(dòng)社會(huì)資金和銀行貸款，形成了地方政府投融資平臺(tái)。兩年前地方債務(wù)遭遇銀行貸款嚴(yán)格限制之后，地方債務(wù)轉(zhuǎn)移至銀行表外通過城投債、信托等理財(cái)產(chǎn)品形式滾雪球式擴(kuò)張。在地方政府融資平臺(tái)運(yùn)作中，抵押土地資產(chǎn)獲得貸款收入，是目前地方政府最常用的一種融資方法。地方政府以土地作為優(yōu)質(zhì)抵押品，獲得銀行貸款投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而土地出讓金收益是償還債務(wù)的主要來源。

目前地方融資平臺(tái)達(dá)1萬個(gè)左右，預(yù)計(jì)2013年中長(zhǎng)期平臺(tái)債務(wù)到期量是2012年的1.65倍，結(jié)合市場(chǎng)配置與投資需求規(guī)模，預(yù)計(jì)今年全年的城投債凈供給量為1萬億元，累計(jì)發(fā)行量將達(dá)到1.1萬億元。平臺(tái)債務(wù)存在相當(dāng)大的政府隱性擔(dān)保，隱性債務(wù)比顯性債務(wù)更值得警惕。在地方政府融資平臺(tái)運(yùn)作中，抵押土地資產(chǎn)獲得貸款收入，是目前地方政府最常用的一種融資方法。地方政府以土地作為優(yōu)質(zhì)抵押品，獲得銀行貸款投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而土地出讓金收益是償還債務(wù)的主要來源。

而另一方面，財(cái)力捉襟見肘，土地財(cái)政難以為繼。1994年稅制改革以來，地方財(cái)政收入占比從1993年的78%穩(wěn)步下降到2011年52.1%的水平，而地方財(cái)政支出從1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府的“財(cái)政收支倒掛”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。事實(shí)上，全球主要國家的地方收入占比都大致等于或者略高于地方支出占比，體現(xiàn)出收支對(duì)等的原則，而中國“財(cái)政收支倒掛”造成了地方政府財(cái)力不足，不得不“借地生財(cái)”、造成嚴(yán)重的“土地財(cái)政依賴”。

中央結(jié)算公司數(shù)據(jù)顯示，2012年全年地方政府債發(fā)行2500億元，較上年增加500億元；銀行間債券市場(chǎng)發(fā)行的城投類債券累計(jì)達(dá)6367.9億元，較2011年增加3805.9億元，同比增長(zhǎng)148%，增幅較上年同期擴(kuò)大120個(gè)百分點(diǎn)。除發(fā)行債券外，地方政府通過政信合作的方式獲取的資金也增長(zhǎng)顯著。所謂政信合作，即信托公司與各級(jí)政府在基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程等領(lǐng)域開展的合作業(yè)務(wù)。這種融資主體通常是地方城市建設(shè)投資公司或?qū)嵙ζ髽I(yè)，還款通常會(huì)由地方政府或地方人大列入預(yù)算，或者直接以地方政府的債權(quán)收益權(quán)作為融資標(biāo)的。

無論是平臺(tái)貸、城投債，還是各種形式的政信合作，這些現(xiàn)行融資模式都存在融資主體的設(shè)立和運(yùn)作不規(guī)范，融資平臺(tái)缺乏外在約束機(jī)制以及還款來源上對(duì)土地收入依賴較大等問題。近兩年由于拆遷成本的大幅上升，以及土地出讓收入的減少，地方政府土地相關(guān)收入正在持續(xù)下降。2012年土地出讓金占地方財(cái)政收入的比重降至27%，其中凈收入占比僅為5.9%，加上土地相關(guān)稅收收入，2012年政府土地相關(guān)凈收入僅占財(cái)政總收入的20%，比2010年31.7%的峰值明顯下降。中長(zhǎng)期看，“國五條”細(xì)則的落實(shí)將對(duì)房地產(chǎn)銷售增長(zhǎng)構(gòu)成壓制作用，地方政府土地財(cái)政已經(jīng)難以為繼。

當(dāng)前迫切要解決的矛盾是，既要保障城鎮(zhèn)化過程中所需的基礎(chǔ)設(shè)施投資，以及民生等剛性支出，又要避免投資擴(kuò)張引發(fā)的債務(wù)擴(kuò)張。

因此，必須逐漸改變當(dāng)前以地方政府融資平臺(tái)為主體，以土地儲(chǔ)備作為抵押支持，以銀行信貸作為主要資金來源的地方政府融資模式。未來必須強(qiáng)化長(zhǎng)期投資計(jì)劃及其資本預(yù)算約束機(jī)制，推動(dòng)以支出責(zé)任對(duì)等為目標(biāo)的分級(jí)財(cái)稅改革，以及建立可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資模式迫在眉睫。