蔡恩澤

十二屆全國人大一次會議通過的關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，將現(xiàn)國家能源局、國家電力監(jiān)管委員會的職責(zé)整合，重新組建國家能源局，不再保留國家電力監(jiān)管委員會。這意味著十年前起步而半途停滯的電力體制改革重新啟動了。

自2002年“電力體制改革方案”下發(fā)后，除了政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分離有所進(jìn)展外，方案確定的“輸配分開”、“競價上網(wǎng)”兩大改革議題一直被擱置。此間，電力市場化改革初見成效，廠網(wǎng)分開之后，實現(xiàn)了多元化發(fā)電，發(fā)電裝機和電網(wǎng)規(guī)模均呈兩倍以上增長勢頭，基本告別了缺電時代。與此同時，五大電力集團(tuán)與煤炭企業(yè)所屬電力企業(yè)之間的市場競爭也擺開陣勢，“電老虎”感受到了此前從來不曾有過的生存壓力。

近幾年，圍繞價格，煤電矛盾不斷加劇，發(fā)電企業(yè)頻現(xiàn)巨額虧損，工商企業(yè)電費負(fù)擔(dān)沉重，新能源、可再生能源發(fā)展受到制約，電力部門服務(wù)不到位、“電老虎”脾氣大等一系列矛盾，凸顯出現(xiàn)行電力體制已成轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)節(jié)能減排和發(fā)展多種所有制經(jīng)濟(jì)的重大障礙。鑒于下一步改革將涉及深層次體制調(diào)整和利益博弈，于是，改革中途“卡殼”了。一個嚴(yán)峻的事實是，屬于競爭環(huán)節(jié)的上網(wǎng)電價和銷售電價仍被政府嚴(yán)格管制，而具有壟斷性質(zhì)的輸配電價卻又沒能管住，尚未形成合理的電價機制。而這與“放開兩頭、管住中間”的改革思路是背道而馳的。

同時，原本列入改革框架的主輔分離及東北電力市場和直購電等試點也陷入了僵局。國家電網(wǎng)一家獨大，在金融、電建、礦業(yè)等多個領(lǐng)域大規(guī)模擴張，并搶灘海外市場。國家電網(wǎng)的強勢壟斷逐漸成為鉗制電力市場形成的最大障礙。

電力改革半途停滯，各方質(zhì)疑不斷。在電力改革十周年之際，主流觀點是應(yīng)抓住當(dāng)前有利時機，加快推進(jìn)電力體制改革，當(dāng)務(wù)之急是理順價格機制，將發(fā)電環(huán)節(jié)的競爭和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)傳導(dǎo)到消費端，讓消費者得到實惠。而破除垂直一體化的壟斷格局，在發(fā)電和售電環(huán)節(jié)實現(xiàn)有效競爭，嚴(yán)格監(jiān)管具有天然壟斷屬性的輸配電網(wǎng)絡(luò)，已成各界基本共識。

現(xiàn)實狀況是，發(fā)電市場在市場化，可購售電仍單一壟斷，電廠賣電、用戶買電都還沒有選擇權(quán)和議價權(quán)。如能逐步放開，當(dāng)更有利于電力消費者和生產(chǎn)者自主調(diào)節(jié)，發(fā)揮節(jié)能和創(chuàng)新能力，更有利于新能源和智能電網(wǎng)等新興生產(chǎn)力的成長。

于是，國家電網(wǎng)成了眾矢之的，“靶心”則是拆分國網(wǎng)。這也是電力改革重啟的重頭戲。

因為電價受管制，這為電網(wǎng)企業(yè)的低利潤率提供了理由，“哭窮”之聲不絕于耳，但國家電網(wǎng)年經(jīng)營性現(xiàn)金流在2000億以上，巨大的現(xiàn)金流帶來強烈的投資沖動，投資過程中關(guān)聯(lián)交易已成不爭的事實，且滋生行業(yè)腐敗，背離了公用事業(yè)的宗旨。國家電網(wǎng)公司員工數(shù)量超過150萬，注冊資金2000億，經(jīng)營區(qū)域覆蓋全國26個省、自治區(qū)和直轄市，覆蓋國土面積的88%以上。2012年，公司在《財富》雜志全球500強企業(yè)排名第7位。如此巨大的壟斷性公司，政府根本無法監(jiān)管，控制的資源太大，誰跟它都不是對手。只有拆分這條路可走。

國網(wǎng)拆分已成大勢所趨，但若按地區(qū)劃分也有一定弊端。因為長江、黃河上游的西部地區(qū)水利條件便利，一般為水力發(fā)電，成本較低，而其他地方多為火力發(fā)電，成本較高，目前還很難找到一種妥善的方案。拆分只是路徑，最終目的是為了形成和完善電力市場，管住電網(wǎng)，單獨定價，防止區(qū)域電網(wǎng)變成小國網(wǎng)。拆分之后，區(qū)域電網(wǎng)仍會保持壟斷，所以，還可通過股份制、多元化及上市等步驟推動其資產(chǎn)、成本與收益的透明，謹(jǐn)防改革成漲價借口。

上網(wǎng)電價的市場化，筆者以為似可分三步走。第一步，近期可保留煤電價格聯(lián)動政策并進(jìn)一步調(diào)整完善，包括減少發(fā)電企業(yè)消化煤價上漲的比例，及時足額聯(lián)動等。第二步，借鑒石油價格形成機制的做法，今后幾年將這項政策改造升級，明確細(xì)化煤電價格聯(lián)動機制辦法，由發(fā)電企業(yè)根據(jù)國家規(guī)定及市場供求自行決定上網(wǎng)電價，只需備案，不再由政府部門審批，從而實現(xiàn)上網(wǎng)電價由審批定價改為機制定價。第三步，上網(wǎng)電價應(yīng)完全由市場供求決定，企業(yè)自主定價。

電力改革的另一場大戲，當(dāng)屬低碳化發(fā)展。電力行業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)行業(yè)，也是最大的碳排放部門，高污染的行業(yè)。數(shù)據(jù)顯示，我國電力行業(yè)碳排放總量占化石能源利用碳排放總量的比例高達(dá)38.73%。促進(jìn)電力行業(yè)低碳化對我國低碳化發(fā)展總體目標(biāo)的實現(xiàn)具有決定性的作用。就目前而言，最為重要的途徑是國家政策在頂層設(shè)計上鼓勵和促進(jìn)可再生能源的大規(guī)模并網(wǎng)發(fā)電，最大限度實現(xiàn)對傳統(tǒng)化石燃料發(fā)電容量的替代，以調(diào)整電力結(jié)構(gòu)。我國可再生能源資源分布較為集中，且與能源需求呈明顯的逆向分布，這使得我國可再生能源的開發(fā)利用需按照“集中并網(wǎng)、跨區(qū)外送”的方式推進(jìn)。

電力改革之箭再度上弦，但愿這回不再半途而廢。

（作者系晶蘇傳媒首席分析師，財經(jīng)媒體專欄作家）