原標題：學者官員爭議現有土地法律和政策障礙—— 加快探索農村土地流轉破解建設用地緊張 北京懷柔區(qū)龍慶峽有個70戶人家的小村莊，占用了100畝的宅基地，全部都是土坯房。當地政府為改善農民生活，引入一家企業(yè)進行土地開發(fā)，在100畝宅基地上建好800套房子，每戶村民分了3套，剩余近600套房子準備出租和出售以補償建設成本，但是上級政府一紙公文定性為違法建筑，房屋予以沒收并長期空置，成了老鼠的住處。 這是清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明教授在中國農村金融論壇成立儀式上講的一個小故事。 復雜的土地制度 現行法律規(guī)定，城鎮(zhèn)的土地屬于國家所有。根據《土地管理法》，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。龍慶峽的100畝宅基地因為不屬于國有土地，上面建設的房屋就成為小產權房。蔡繼明不明白，為什么合理的行為卻得不到法律保護？ 使用的國有土地，包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有土地，所以農村集體所有土地要想變成建設用地，必須經過身份轉變。 這個身份轉變的過程就隱藏著很多矛盾和問題的根源，包括征地拆遷糾紛、農民因失地而失去保障等等。農村集體所有的土地包括承包經營的土地和用于建設住宅以及其他建設用途的建設用地，前者是承包經營權，后者是使用權。蔡繼明認為，涉及農村建設用地的目的無非是保證農民在農業(yè)生產之外，可以滿足日常居住需要，同時還可以發(fā)展非農業(yè)生產，最終目的都是為了增加農民收入。現在農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產，為什么不能讓他們建設商品房呢？這也是為了讓農民增加收入。 蔡繼明的想法很有代表性，主張放開農村集體建設用地進入市場，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。對于這一觀點，中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文則堅決反對，他認為，所有國家的土地市場都是分類的，農地有農地的市場，商業(yè)用地有商業(yè)用地的市場，各類用地無論怎樣流轉，只要規(guī)劃用途沒有改變，就不能跑到其他市場。 這涉及保護私權和維護公權之間的關系處理問題，好的土地制度應該是在保護私有土地產權和維護政府對土地管理權之間找到平衡。陳錫文說，一個比較合理的土地制度有兩個基本內核，一個是產權體系，要有非常清晰的產權規(guī)定和產權保護，另外一個是政府對土地的管理，因為土地利用有外部性。凡是有外部性的東西都必須有非常嚴格的管理。 陳錫文承認，政府行為對產權的不尊重程度世界少見，以往的做法對于土地產權人合法權益極不尊重。對于不尊重產權，損害產權人正常權益的情況應該改革，但改到最后不能變成土地是自己的就可以為所欲為。他認為現在有一種矯枉過正的傾向，理論探討上過于注重產權人權利，而忽視了土地利用中必須遵循的原則。 “我也知道很多專家教授都很為農民打抱不平，憑什么說農民小產權房就不合法？這是對農民集體土地所有權的歧視。其實這根本是兩回事，不合法不是因為是農民的土地，而是因為不符合規(guī)劃，這個地方規(guī)劃從來沒有讓你蓋房子，你怎么能蓋房子呢？”陳錫文說。 土地所有權不僅體現在轉讓環(huán)節(jié)，作為抵押物獲得貸款也是重要的用途，但是現在仍存在障礙。中國銀監(jiān)會副主席閻慶民介紹，耕地18億畝紅線和農村宅基地不能改造兩大前提，使得金融系統(tǒng)提供融資時會遇到法律問題。對此，陳錫文認為，擔保法律規(guī)定農村土地承包經營權和宅基地使用權不能抵押，這兩項物權同時是農村集體經濟組織成員權的體現，抵押物變現如果不設定范圍，那么農村集體經濟組織和村社組織將全部被沖毀。 18億畝耕地紅線爭議 把土地用途做個簡單歸類，無非是種糧食和蓋房子，對人均耕地較少的中國來說，土地的耕種用途最為政府所看重，這也是保證18億畝耕地紅線的由來。作為具體負責農村工作的高級別政府官員，陳錫文幾乎每次公開亮相都會談到糧食安全問題，而他給出的數據的確很有說服力。 陳錫文說，隨著城鎮(zhèn)化的推進，大量農民變成居民，整個國民的飲食結構、飲食質量都在明顯提高，對于我國糧食供給和其他重要農產品供給提出了越來越高的要求。中國糧食產量已經連續(xù)9年豐收，從2003年的總產量8614億斤上升至去年的11790億斤，其他農產品從數量上看都有明顯的增長。但是問題在于即便這么快的增長，進口仍然在迅速增長，表明當前國內農業(yè)增長仍然不能滿足整個社會對農產品需求的增長。 據專家測算，去年我國進口農產品如果按照自己的生產水平計算，差不多另外需要7億多畝農作物播種面積，現在我國只有24億畝，糧食完全自給是不可能的?！八?，下一步要認真考慮哪些是應當國內確保的，哪些是應該通過國際市場、國際資源爭取的?！标愬a文說。 對于糧食安全的問題還有另外一派看法，認為根本不必拘泥于糧食自給，而應該將視野放到全球供求平衡上，國內的耕地紅線是否有必要繼續(xù)嚴守需要探討。中國金融四十人論壇組織2013年內部重大課題《深化經濟體制改革重點領域一攬子方案》之子課題《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》提出，中國應當轉變糧食自給觀。當前我國糧食安全是有保障的，從國際經驗看，糧食自給率維持在90%以上通常被認為是安全的?？蓪⒖鄢蠖惯M口后的糧食進口量與國內糧食總產量的比例控制在10%以下作為確保我國糧食安全的底線。在此基礎上，擴大農業(yè)國際貿易與投資。 這份報告建議大幅擴大城鎮(zhèn)建設用地規(guī)劃，改變嚴守耕地紅線的思路，從保證實物耕地總量紅線轉向保證以產量加權的土地當量紅線，實現全國范圍內的土地占補平衡。 探索農村 集體建設用地流轉 一方面是建設用地非常緊張，另一方面卻存在農村大量建設用地閑置和浪費，所以在一些專家學者看來，盡管存在著法律和政策障礙，探索農村集體建設用地流轉也應加快推進。 中國金融四十人論壇組織的專家稱，因為農村人口大量進城，再加上農業(yè)收益很低，很多耕地存在荒廢現象?，F在進城務工農民數量為2.3~2.6億人，農村人口在減少，但農村建設用地的數量卻反而增加，因此導致大量農村居民點的閑置用地。估計目前閑置規(guī)模達到185~285萬公頃，相當于現有城鎮(zhèn)用地的四分之一到三分之一。 與此同時，城市化對土地的需求卻越來越強烈。上述專家預計，到2020年，中國城市化率應該在60%左右，城鎮(zhèn)人口大約為8.5億，比2012年底城鎮(zhèn)人口凈增加1.4億人。目前我國城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模已突破10萬平方公里，如果按人均100平方米為新增城鎮(zhèn)人口提供工礦用地，城鎮(zhèn)工礦用地總量將突破11萬平方公里，該數據大大突破了國土資源部土地利用總體規(guī)劃中2020年城鎮(zhèn)工礦用地達到10.65萬平方公里的控制目標。 實際上，已有不少地方政府通過巧妙設計試圖沖破政策和法律限制。2005年10月1日，廣東省政府發(fā)出《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，明確規(guī)定廣東省內的集體建設用地可以直接進入市場交易，自由出讓、轉讓、出租和抵押，與國有土地“同地、同價、同權”，并要求農村集體建設用地流轉的收益50%以上要用于農民的社會保障。此后，成都、重慶等地都曾做過類似試點。 《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》建議，為了提高土地利用效率，可推動盤活城鎮(zhèn)低效用地和農村閑置建設用地，例如城鄉(xiāng)建設用地的增減掛鉤、城市低效用地的再開發(fā)、工礦廢棄用地的復墾等。應鼓勵地方政府在不減少耕地的情況下進行探索。 來源：證券時報原文鏈接：http://epaper.stcn.com/paper/zqsb/html/epaper/index/content_474057.htm