萬(wàn)聯(lián)證券研究所負(fù)責(zé)人傅子恒

針對(duì)我國(guó)財(cái)稅體制改革方面的思路問(wèn)題，筆者認(rèn)為需要重點(diǎn)從五個(gè)方面進(jìn)行把握。

首先，需充分考慮我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度與國(guó)情。公有制主體決定了國(guó)家在財(cái)政收入取得方面具有寬厚的基礎(chǔ)與潛力，決定了在重要問(wèn)題解決過(guò)程中巨大的物質(zhì)籌集與社會(huì)動(dòng)員能力，但同時(shí)也決定了國(guó)家在財(cái)政支出方面更需保障受益主體的“公共性”以及全民普惠性，這是由制度性質(zhì)所要求的。而在國(guó)情方面，我國(guó)依舊面臨著區(qū)別于發(fā)達(dá)國(guó)家與其他發(fā)展中國(guó)家的巨大城鄉(xiāng)“二元”差距、地域差距、階層差距，以及收入分配、教育、公共醫(yī)療服務(wù)、機(jī)會(huì)發(fā)展等諸多方面的不平等、不均衡等各種基本矛盾，這種矛盾決定了我國(guó)財(cái)政在收入取得、支出范圍、支出方式等方面與其他國(guó)家有著巨大的不同。

就體制而言，我國(guó)政府總體的財(cái)政職責(zé)較之其他國(guó)家廣闊而深遠(yuǎn)?；仡檨?lái)看，這一體制成就了新中國(guó)建國(guó)60年以來(lái)的進(jìn)步發(fā)展、巨大經(jīng)濟(jì)民生問(wèn)題的解決。同時(shí)，它也存在著各種弊端?；诨緡?guó)情與發(fā)展軌跡的不同，我國(guó)城鄉(xiāng)、地域、收入方面的差距以及各類發(fā)展機(jī)遇不公平等問(wèn)題的解決，也對(duì)政府財(cái)政公共支出職責(zé)、義務(wù)提出了規(guī)定性要求，財(cái)稅體制改革在目標(biāo)與方法設(shè)計(jì)時(shí)必須考慮這種制度與國(guó)情，尊重這種制度與國(guó)情。

其次，需要明晰與厘清政府與市場(chǎng)的邊界。政府與市場(chǎng)都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的具體手段，而發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)是促進(jìn)與滿足全體國(guó)民物質(zhì)福利與精神生活水平的持續(xù)提升，這也是社會(huì)文明進(jìn)步的體現(xiàn)。但作為工具，政府與市場(chǎng)作用的基礎(chǔ)與前提各不相同。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為一種制度模式與思想學(xué)說(shuō)，一般公認(rèn)的理解是政府發(fā)揮作用的領(lǐng)域在于維護(hù)正常的公平交易秩序，保障國(guó)家與國(guó)民安全，以及當(dāng)市場(chǎng)無(wú)法有效地配置資源（出現(xiàn)所謂的“市場(chǎng)失靈”），出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)失敗、外部負(fù)效應(yīng)、收入與財(cái)富分配不公、非自愿失業(yè)大量存在、公共物品供給不足、信息不完備與不對(duì)稱、經(jīng)濟(jì)自發(fā)波動(dòng)帶來(lái)資源與秩序破壞等問(wèn)題時(shí)，政府需要出面進(jìn)行解決與干預(yù)。

除此之外，各類主體自發(fā)交易行為完全由市場(chǎng)進(jìn)行配置解決，是市場(chǎng)發(fā)揮更基礎(chǔ)的資源配置作用?；谏鲜鰧?duì)政府與市場(chǎng)的認(rèn)識(shí)，財(cái)稅體制改革的方向在于謹(jǐn)守政府自身作用的邊界，減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)過(guò)程進(jìn)行直接的干預(yù)，即政府行為不得“越界”；而同時(shí)也必須強(qiáng)調(diào)與明確，政府與市場(chǎng)二者在各自邊界之內(nèi)的作用應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化而不是削弱，過(guò)去以及目前一直存在的問(wèn)題是，政府在不該作為的地方作為，而在理應(yīng)發(fā)揮作用的地方卻沒(méi)有很好地作為。

第三，需要行政、國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革以及政府職能轉(zhuǎn)變等改革協(xié)同、配套推進(jìn)。我國(guó)近年來(lái)為社會(huì)廣泛詬病的“土地財(cái)政”問(wèn)題、地方政府顯性與隱性債務(wù)膨脹等問(wèn)題，其根源即與政府官員考核、選拔評(píng)價(jià)機(jī)制直接關(guān)聯(lián)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展“唯GDP論”的政府績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，促使地方官員不計(jì)代價(jià)地追求短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，土地于是很自然地被用作取得權(quán)益性財(cái)政收入的重要工具。而地方政府隱形債務(wù)的膨脹，又與地方政府重大決策缺乏科學(xué)決策程序與機(jī)制以及必要的監(jiān)督高度相關(guān)，這些方面涉及到我國(guó)現(xiàn)行的人民代表大會(huì)、各獨(dú)立的監(jiān)管部門以及政府層級(jí)之間的垂直業(yè)務(wù)職能部門之間的體制、職能劃分以及日常的行政決策與管理作為等問(wèn)題，已超出由財(cái)政所能獨(dú)立解決的范疇，需要推進(jìn)行政體制改革才能解決。

財(cái)稅體制改革與國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革高度相關(guān)。廣義而言，國(guó)有資產(chǎn)管理涉及公共資產(chǎn)與公共資源的收入、支出，也屬于財(cái)政范疇，在收入方面，國(guó)有資產(chǎn)收入活動(dòng)首先應(yīng)當(dāng)納入財(cái)政預(yù)算管理范圍之內(nèi)。從支出角度來(lái)看，國(guó)有資產(chǎn)的所有制性質(zhì)屬于全民或者集體所有，理論上來(lái)說(shuō)，“全民所有制”的性質(zhì)要求國(guó)有資產(chǎn)收益應(yīng)當(dāng)由“全民共享”，而現(xiàn)階段我國(guó)國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)分配與其性質(zhì)要求的這一匹配度相差甚遠(yuǎn)，有著巨大的改革空間。

國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)涉及國(guó)有資產(chǎn)保值與增值的實(shí)現(xiàn)方式問(wèn)題，就認(rèn)識(shí)而言，國(guó)有資產(chǎn)必須明晰“贏利”與“公益”的邊界，不同類別的國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)分別擔(dān)負(fù)不同的職責(zé)功能，納入不同的管理范疇，對(duì)應(yīng)于不同類別的財(cái)政收入與支出承擔(dān)類型。此外，作為公共資產(chǎn)、公共資源而存在的國(guó)有資產(chǎn)同時(shí)也可以是國(guó)家宏觀調(diào)控的財(cái)政政策工具，通過(guò)不同階段的收縮規(guī)劃調(diào)整，而擔(dān)負(fù)一定熨平經(jīng)濟(jì)周期、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)的作用?？傊?，國(guó)有資產(chǎn)管理不能游離于財(cái)政體制改革之外，由此也可以看出與其他國(guó)家相比，我國(guó)財(cái)政政策具有廣闊的空間彈性。

第四，需要遵從權(quán)責(zé)對(duì)等原則。財(cái)政的權(quán)責(zé)對(duì)等問(wèn)題是不同利益主體收入、支出之間的權(quán)利與責(zé)任匹配問(wèn)題，涉及納稅主體的權(quán)責(zé)對(duì)等，也涉及財(cái)政實(shí)施主體（比如中央與各層級(jí)地方政府之間）的財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配對(duì)等問(wèn)題。目前當(dāng)務(wù)之急的改革方向是，應(yīng)當(dāng)歸還于保障納稅主體對(duì)所納稅款去向與使用方面的知情權(quán)及重大問(wèn)題的決策參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，優(yōu)化中央、地方政府之間的財(cái)政分權(quán)機(jī)制，分稅制改革、房產(chǎn)稅推行等即需要從這一原則進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。

第五，需對(duì)自身職能進(jìn)行優(yōu)化。目前市場(chǎng)討論的熱點(diǎn)在于建立科學(xué)的財(cái)政預(yù)算管理機(jī)制，財(cái)政收入與支出透明化。對(duì)財(cái)政支出強(qiáng)化監(jiān)管等幾個(gè)方面，筆者認(rèn)為，后續(xù)需要推進(jìn)的是應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的單項(xiàng)財(cái)政收入與支出的評(píng)價(jià)、反饋機(jī)制，建立全面、完整、詳盡的政府公共收入與支出信息披露平臺(tái)，并保證高效運(yùn)行以更便捷地滿足社會(huì)各界需求。在對(duì)政府支出的單項(xiàng)評(píng)價(jià)機(jī)制的基礎(chǔ)上，最終探索建立科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼?jī)效的全面評(píng)價(jià)機(jī)制。這些問(wèn)題已經(jīng)“延伸”到財(cái)政改革內(nèi)容、也即是“改什么”的方面，而如何推進(jìn)改革，基于上述認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)，相對(duì)而言就成為微觀層面的“戰(zhàn)術(shù)”問(wèn)題。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心日前向社會(huì)公開了其為十八屆三中全會(huì)提交的“383”改革方案，就改革領(lǐng)域而言，方案提出行政管理體制、壟斷行業(yè)、土地制度、金融體系、財(cái)稅體制、國(guó)有資產(chǎn)管理體制、創(chuàng)新體制、對(duì)外開放八個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域的改革方略，這八個(gè)領(lǐng)域的改革多有交疊重合，又互相影響甚至互為條件。