生態(tài)制度化

《決定》提出，“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。”專家認(rèn)為，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，是實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)愿景的必經(jīng)途徑。

⊙記者秦菲菲○編輯陳其玨

繼十八大首次提出“生態(tài)文明”這一概念后，此次三中全會(huì)又為外界描繪了一幅如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的宏大藍(lán)圖?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。”

對(duì)此，專家認(rèn)為，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，是實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)愿景的必經(jīng)途徑?！稕Q定》中對(duì)市場(chǎng)作用和產(chǎn)權(quán)制度的強(qiáng)調(diào)，對(duì)生態(tài)紅線劃定和生態(tài)補(bǔ)償?shù)拿鞔_都是生態(tài)文明建設(shè)看點(diǎn)。

健全產(chǎn)權(quán)制度明確責(zé)任人

產(chǎn)權(quán)明晰無(wú)疑是生態(tài)文明建設(shè)中最大的看點(diǎn)。全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)秘書長(zhǎng)駱建華說(shuō)，健全產(chǎn)權(quán)制度這一提法很好，有了產(chǎn)權(quán)就是明確了主體，也就相應(yīng)的有了責(zé)任人，這樣“打板才有地方”。

《決定》提出，要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。

習(xí)近平總書記在為《決定》作的說(shuō)明指出，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的一些突出問(wèn)題，一定程度上與體制不健全有關(guān)，原因之一是全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位，所有權(quán)人權(quán)益不落實(shí)。針對(duì)這一問(wèn)題，三中全會(huì)決定提出健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制的要求。

總思路是，按照所有者和管理者分開和一件事由一個(gè)部門管理的原則，落實(shí)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的體制。

環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光說(shuō)，健全自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度，正是為了使自然資源具有明確的“主人”，由其獲得使用這些資源的利益，同時(shí)也承擔(dān)起保護(hù)資源的責(zé)任。

事實(shí)上，近年來(lái)大型公共資源的產(chǎn)權(quán)制度改革已在推進(jìn)。例如主要污染物總量控制和減排，就是大氣和水體等容納凈化污染物的能力這種特殊自然資源，被政府這個(gè)主體所有并分配給排污企業(yè)有限額地使用，改變了原來(lái)大氣和水體作為“無(wú)主”資源被過(guò)度利用的局面。

駱建華說(shuō)，有了明確的產(chǎn)權(quán)，才能產(chǎn)生價(jià)格，以更好地發(fā)揮市場(chǎng)作用。這和此次三中全會(huì)對(duì)市場(chǎng)作用的重視是一脈相承的。

與產(chǎn)權(quán)明晰相關(guān)的是自然資源用途管制制度。這是國(guó)家出于公共利益，使用國(guó)家權(quán)力，超越產(chǎn)權(quán)規(guī)定對(duì)自然資源進(jìn)行管理的制度。

夏光說(shuō)，健全自然資源用途管制制度意味著，有些自然資源雖然屬于某些主體，但其不能隨意使用，必須服從國(guó)家規(guī)定，例如耕地紅線制度等。自然保護(hù)區(qū)也應(yīng)納入用途管制制度，因?yàn)椴还茏匀槐Ｗo(hù)區(qū)歸誰(shuí)管理，國(guó)家法規(guī)規(guī)定都不能在核心區(qū)內(nèi)進(jìn)行開發(fā)和建設(shè)活動(dòng)。

劃定生態(tài)保護(hù)紅線

《決定》提到，要?jiǎng)澏ㄉ鷳B(tài)保護(hù)紅線。堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展，建立國(guó)家公園體制。建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，對(duì)水土資源、環(huán)境容量和海洋資源超載區(qū)域?qū)嵭邢拗菩源胧?。?duì)限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。

生態(tài)紅線是指最基本的生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，是維護(hù)一定生態(tài)環(huán)境質(zhì)量所必須堅(jiān)持的防護(hù)底線，一般包括特定地理區(qū)域紅線、自然資源使用上限、污染物排放總量上限三種形式。

據(jù)介紹，我國(guó)生態(tài)資源豐富，但長(zhǎng)期的不合理開發(fā)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重、野生動(dòng)植物種類和數(shù)量急劇下降、生態(tài)安全形勢(shì)十分嚴(yán)峻。因此，當(dāng)前迫切需要?jiǎng)澏ㄉ鷳B(tài)紅線，對(duì)區(qū)域內(nèi)地區(qū)限制開發(fā)、重點(diǎn)保護(hù)。

專家稱，劃定生態(tài)紅線的意義在于為重要生態(tài)服務(wù)保護(hù)、人居環(huán)境保障和生物多樣性保育。因此，通過(guò)劃定生態(tài)紅線，可以進(jìn)一步優(yōu)化生態(tài)安全格局，增強(qiáng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展生態(tài)支持能力，保障國(guó)家安全。

記者了解到，劃定生態(tài)保護(hù)紅線的工作已經(jīng)在推進(jìn)中。目前，環(huán)保部正在進(jìn)一步深化內(nèi)蒙古、江西、廣西、湖北四個(gè)省份的試點(diǎn)工作，組織各試點(diǎn)地區(qū)開展生態(tài)紅線邊界勘定和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，形成高精度生態(tài)紅線分布圖，將生態(tài)紅線落到實(shí)地。

下一步，環(huán)保部將在試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上，聯(lián)合相關(guān)部委全面開展生態(tài)紅線劃定工作，力爭(zhēng)在2014年完成全國(guó)生態(tài)紅線劃定技術(shù)工作，出臺(tái)國(guó)家生態(tài)紅線管控的政策措施和生態(tài)紅線管理法規(guī)。

完善生態(tài)補(bǔ)償制度

實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償制度也是此次三中全會(huì)中的一個(gè)重要提法?！稕Q定》明確，堅(jiān)持誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償原則，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。

近年來(lái)，我國(guó)一直積極探索生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，在森林、草原、濕地、流域和水資源、礦產(chǎn)資源開發(fā)、海洋以及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等領(lǐng)域取得積極進(jìn)展和初步成效，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)邁出重要步伐。

不過(guò)，總體來(lái)看，我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還沒(méi)有根本確立，誰(shuí)開發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償?shù)睦嬲{(diào)節(jié)格局還沒(méi)有真正形成。最大的問(wèn)題是生態(tài)補(bǔ)償方面的政策法規(guī)建設(shè)滯后。

駱建華說(shuō)，雖然生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)展開，但是在實(shí)行過(guò)程中，由于補(bǔ)償范圍、受益對(duì)象、權(quán)責(zé)劃定等不清晰，存在操作難題。

記者從相關(guān)渠道了解到，下一步工作的重點(diǎn)是加快出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)。相關(guān)部門正在加快研究起草《生態(tài)補(bǔ)償條例》，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、主要領(lǐng)域、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償對(duì)象、資金來(lái)源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)利益主體的權(quán)利義務(wù)、考核評(píng)估辦法、責(zé)任追究等。

另?yè)?jù)專家介紹，在政策法規(guī)完備的基礎(chǔ)上，未來(lái)我國(guó)將探索多元化生態(tài)補(bǔ)償方式。搭建協(xié)商平臺(tái)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)、流域上游與下游通過(guò)自愿協(xié)商建立橫向補(bǔ)償關(guān)系，采取資金補(bǔ)助、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償。

強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)力量

使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用是這次三中全會(huì)提出的一個(gè)重大理論觀點(diǎn)。貫穿于《決定》中的對(duì)市場(chǎng)作用的強(qiáng)調(diào)，也同樣體現(xiàn)在生態(tài)文明制度建設(shè)中。

“強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的作用，這個(gè)非常重要。”駱建華說(shuō)，過(guò)去我們更多的管理辦法是采用行政手段，環(huán)境術(shù)語(yǔ)叫做“命令控制”，遇到排放污染就采用罰款或者關(guān)掉這樣的行政措施，而現(xiàn)在則強(qiáng)調(diào)更多使用基于市場(chǎng)的辦法。

在他看來(lái)，行政命令很難管住企業(yè)，也帶來(lái)了很多尋租空間；如果想要管住的話，行政成本又會(huì)大幅提高。從國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)看，市場(chǎng)化的手段則往往很有效。拿二氧化硫治理來(lái)看，中國(guó)在采取脫硫電價(jià)后，很多企業(yè)上了脫硫措施，這樣的治理效果是很好的，這也是環(huán)境治理和生態(tài)文明建設(shè)的方向。

《決定》中也提到了不少市場(chǎng)化的手段，包括要發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理。

碳排放權(quán)、排污權(quán)等交易制度是西方國(guó)家在探索環(huán)境問(wèn)題市場(chǎng)化解決機(jī)制的過(guò)程中確立的一項(xiàng)法律制度。專家對(duì)記者說(shuō)，作為一項(xiàng)政府社會(huì)管理的改革，國(guó)內(nèi)這些交易試點(diǎn)應(yīng)該更加大膽、勇敢地推進(jìn)，使其實(shí)實(shí)在在地進(jìn)入資源權(quán)益的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。

中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)與管理系副主任龐軍對(duì)記者說(shuō)，中國(guó)在市場(chǎng)化推進(jìn)過(guò)程中，資源環(huán)境的市場(chǎng)化存在不徹底的問(wèn)題。用市場(chǎng)化的手段推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)是必須措施，不過(guò)很難一蹴而就。未來(lái)在資源價(jià)格改革、綠色稅收制度建設(shè)方面也需要有更大的步伐和動(dòng)作。