每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 鄢銀嬋 發(fā)自重慶    

每經(jīng)記者 鄢銀嬋 發(fā)自重慶

重慶地票制度已運(yùn)行超過(guò)5年，有贊揚(yáng)也有質(zhì)疑，其中就有“劣地?fù)Q良田”的擔(dān)憂(yōu)。同時(shí)，對(duì)于地票是什么，如何運(yùn)轉(zhuǎn)，它又屬于誰(shuí)以及今后改革方向等問(wèn)題，還有很多人不甚清晰，為此，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者（以下簡(jiǎn)稱(chēng)NBD）專(zhuān)訪了重慶市國(guó)土資源房屋管理局副局長(zhǎng)黃茂軍。

初衷是為保障耕地的數(shù)量和質(zhì)量/

NBD：地票制度的核心是什么？

黃茂軍：重慶創(chuàng)造地票復(fù)墾制度，首先是保證復(fù)墾質(zhì)量，確保糧食安全。制度設(shè)計(jì)之初，就有一系列嚴(yán)格的規(guī)定、流程以及監(jiān)管措施。

比如，復(fù)墾耕地的土壤厚度要在40cm以上，坡度也要小于15度，生產(chǎn)道路通達(dá)，排灌溝渠相連，相對(duì)集中連片等都是嚴(yán)格的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。另外，農(nóng)用地里有耕地、林地、園地，后面二者都不能作為地票來(lái)源，實(shí)際上農(nóng)村宅基地復(fù)墾制度就是要嚴(yán)格保護(hù)耕地的數(shù)量和質(zhì)量。

而為什么要選擇農(nóng)民廢棄的宅基地來(lái)復(fù)墾呢？這是因?yàn)檎爻蔀榉饰值母赜幸幌盗邢忍鞐l件。上世紀(jì)70年代、80年代或以前的農(nóng)村房屋為土墻澆筑結(jié)構(gòu)，土壤肥沃，同時(shí)，這些土墻結(jié)構(gòu)的房子年代久遠(yuǎn)，居住起來(lái)環(huán)境欠佳，所以農(nóng)民在復(fù)墾時(shí)自愿性很高；而農(nóng)村居民新建的房屋為磚混、鋼混結(jié)構(gòu)，年代較近，成本較高，往往不愿意退出。另外，不少人進(jìn)城后，通過(guò)就業(yè)、買(mǎi)房、租住公租房或者投靠親屬等，其在農(nóng)村的房屋也就沒(méi)用了，這使得復(fù)墾的土地能得到保障。

同時(shí)，中國(guó)的糧食生產(chǎn)主要是靠自然環(huán)境，所以水源要有保障，而農(nóng)房前后的耕地配套設(shè)施比較齊全，有排水溝、蓄水池；農(nóng)民講究風(fēng)水，房屋采光較好。這些地方復(fù)墾后，耕作條件也很好，無(wú)形中降低了復(fù)墾費(fèi)用，現(xiàn)在每畝大概1.5萬(wàn)元。

NBD：地票與農(nóng)民息息相關(guān)，你們?cè)诒Ｗo(hù)農(nóng)民權(quán)益方面有何嘗試？

黃茂軍：設(shè)置地票復(fù)墾制度的第二個(gè)初衷，就是要保護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益。當(dāng)時(shí)設(shè)立地票制度是在十七屆三中全會(huì)基礎(chǔ)上制定的，農(nóng)房都是一戶(hù)一宅，重慶的標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)人最高30平方米，農(nóng)民拿地建屋后，只能在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，而組織內(nèi)每個(gè)人都有宅基地，所以賣(mài)不起價(jià)，沒(méi)有復(fù)墾地票制度之前，只能賣(mài)幾千塊。

2007年通過(guò)的《物權(quán)法》規(guī)定了農(nóng)村集體所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等農(nóng)民的一系列權(quán)利，地票制度就是要幫助農(nóng)民發(fā)現(xiàn)其產(chǎn)權(quán)的價(jià)值。實(shí)行5年來(lái)，每畝復(fù)墾耕地地票的價(jià)格也經(jīng)歷了8萬(wàn)到20多萬(wàn)元的演變。同時(shí)，為進(jìn)一步保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，我們也制定了保護(hù)價(jià)格，不能低于12萬(wàn)元，目前的價(jià)格大多在14萬(wàn)元。

此外，在收益分配上，我們制定了85:15的分配方案，即把地票成交價(jià)格扣除成本以后的85%給農(nóng)民，15%給集體經(jīng)濟(jì)組織，保證收益全部歸農(nóng)。通過(guò)地票這一方式，讓農(nóng)村宅基地和農(nóng)房的價(jià)值都得以實(shí)現(xiàn)。

另外，復(fù)墾的前提是農(nóng)民在其他地方要有居住房，或者進(jìn)城、租用公租房等，不能讓人流離失所。

NBD：地票試行幾年來(lái)，市場(chǎng)上也存在一定質(zhì)疑，其中就有“劣地?fù)Q良田”的擔(dān)憂(yōu)，您對(duì)此怎么看？

黃茂軍：我認(rèn)為這種擔(dān)憂(yōu)不應(yīng)該存在，因?yàn)槲覀冇幸幌盗斜Ｕ媳O(jiān)督措施。首先，農(nóng)民的宅基地具備很多成為優(yōu)良耕地的前提條件，并且地票制度成立的初衷就是保護(hù)耕地及保障耕地質(zhì)量。

其次，地票復(fù)墾是需要留足農(nóng)村發(fā)展空間，比如一畝宅基地復(fù)墾后，需要在集中居住點(diǎn)里占6分地作為農(nóng)民的新居住點(diǎn)；剩下4分，驗(yàn)收為耕地后才作為地票進(jìn)行交易。同時(shí)，我們?cè)诔擎?zhèn)建設(shè)過(guò)程中要去“占”，一頭是一畝耕地為一畝地票，另一頭（城市建設(shè)）一畝地只有70%為耕地，30%為未利用土地，也就是說(shuō)復(fù)墾的是一畝實(shí)打?qū)嵉母?，城市建設(shè)占用耕地僅為7成。

重慶通過(guò)建設(shè)用地復(fù)墾和地票制度，在建新拆舊、城市哺育農(nóng)村統(tǒng)籌使用中，讓耕地?cái)?shù)量至少增加了30%。其次，糧食產(chǎn)能也會(huì)有提升，因?yàn)檗r(nóng)村有充分的水、土壤、坡度、陽(yáng)光及溝渠等保障，城市周邊還有30%未占用耕地?？梢哉f(shuō)，重慶所執(zhí)行的應(yīng)該是最嚴(yán)格的保護(hù)耕地的制度。

地票由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民共享/

NBD：試行5年來(lái)，在探索過(guò)程中地票的概念屬性是否有變化？

黃茂軍：地票一開(kāi)始就是通過(guò)市場(chǎng)方式?jīng)Q定的，這一直是它最鮮明的特點(diǎn)，由始至終都沒(méi)變過(guò)。

地票究竟是誰(shuí)的，直到2009年我們才有了準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。最初有人說(shuō)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，也有人說(shuō)是政府的，我們認(rèn)為不對(duì)，應(yīng)該是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民共享的。

地票到底是什么呢？我們的定性是原來(lái)農(nóng)房宅基地使用權(quán)、農(nóng)房所用權(quán)讓渡出來(lái)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和發(fā)展權(quán)利，最后形成了一種具有發(fā)展權(quán)利的新型權(quán)利形態(tài)，其度量是按照復(fù)墾驗(yàn)收后耕地的面積來(lái)算的，價(jià)格最后靠市場(chǎng)來(lái)決定。

要讓農(nóng)民實(shí)現(xiàn)上述權(quán)利，分享到城鎮(zhèn)收益，只能通過(guò)城鎮(zhèn)土地的級(jí)差地租來(lái)實(shí)現(xiàn)。其中，價(jià)值的實(shí)現(xiàn)就要通過(guò)指標(biāo)這種形式來(lái)解決，才能形成良性循環(huán)。

需要特別指出的是，這個(gè)指標(biāo)能促進(jìn)城市和農(nóng)村建設(shè)用地的統(tǒng)籌利用，但那不是我們的根本目的和出發(fā)點(diǎn)，而是實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)權(quán)益的通道。

此外，目前，重慶已形成三軌并行的土地供給架構(gòu)：國(guó)家下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)，用于國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目用地、工業(yè)用地和公益性建設(shè)用地；國(guó)家城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的增量指標(biāo)，用于滿(mǎn)足各區(qū)縣縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；地票指標(biāo)則用于主城區(qū)經(jīng)營(yíng)性用地，主要是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。

我們之所以選擇經(jīng)營(yíng)性用地作為地票指標(biāo)的切入口，也是經(jīng)過(guò)慎重考慮的。

首先，工業(yè)用地的價(jià)格，全國(guó)都較低，重慶最高也就32萬(wàn)元/畝，低的只有幾萬(wàn)元/畝，現(xiàn)在地票價(jià)格基本穩(wěn)定在20萬(wàn)元/畝左右，放在工業(yè)用地中難以消化，也會(huì)影響工業(yè)發(fā)展；其次，如果用于基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施，它本來(lái)屬于劃撥土地，要征用，本來(lái)要幾十萬(wàn)元一畝，再增加成本也難以消化；唯一能用的就只有經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地，目前重慶主城區(qū)樓面地價(jià)在2400元/平方米，房?jī)r(jià)在6700元/平方米，20萬(wàn)元/畝的地票價(jià)格加進(jìn)來(lái)就很低，只占1%不到，能較好的吸納消化。

正研究農(nóng)用地分等定級(jí)/

NBD：地票制度接下來(lái)有哪些探索方向？

黃茂軍：我們現(xiàn)在正在研究對(duì)耕地試行農(nóng)用地分等定級(jí)和產(chǎn)能核算制度，也就是說(shuō)將土地分成12個(gè)等級(jí)，在地票使用時(shí)，用對(duì)等的土地進(jìn)行使用，不對(duì)等的就要通過(guò)折算實(shí)現(xiàn)對(duì)等。

不過(guò)這個(gè)措施操作起來(lái)還有一定難度，比如產(chǎn)能不是目測(cè)就能測(cè)出來(lái)的，土壤的理化性狀、陽(yáng)光水分也要兼顧，現(xiàn)在這還屬于一個(gè)專(zhuān)業(yè)問(wèn)題，如何讓它簡(jiǎn)便易行，降低操作成本還值得研究。

我認(rèn)為，城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)籌利用和規(guī)劃是重慶以及全國(guó)探索土地制度改革的方向，探索中要兩頭兼顧，但首要的是要保障耕地的數(shù)量和質(zhì)量，不降低產(chǎn)能。還有要繼續(xù)堅(jiān)持林地、園地與耕地的區(qū)分，繼續(xù)保證農(nóng)村的發(fā)展空間以及保障群眾的權(quán)益。

下一步地票改革要和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)房交易流轉(zhuǎn)以及征地制度改革統(tǒng)籌推進(jìn)。地票制度有一個(gè)非常獨(dú)特的特點(diǎn)，它可以實(shí)現(xiàn)空間上的優(yōu)化布局，但地票只要符合咱們的規(guī)劃，農(nóng)村的人口和建設(shè)用地會(huì)減少，農(nóng)用地要增加，城市的建設(shè)用地應(yīng)該要有所增加，在這一過(guò)程中，地、人、產(chǎn)業(yè)隨同前進(jìn)，這是一個(gè)方向。

此外，地票對(duì)推進(jìn)重慶五大功能區(qū)建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展也有積極意義。重慶正在實(shí)行五大功能區(qū)建設(shè)，每個(gè)功能區(qū)有不同的產(chǎn)業(yè)定位和人口布局。目前，重慶68%的地票來(lái)源于渝東南生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)和渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)，通過(guò)實(shí)施地票，促進(jìn)這兩個(gè)地區(qū)人口的轉(zhuǎn)移，增加耕地，有利于生態(tài)功能的修復(fù)。而地票用在都市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)和渝東北、渝東南點(diǎn)上開(kāi)發(fā)的地區(qū)，為其產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)和轉(zhuǎn)移人口安置增添了動(dòng)力。

地票像一座“橋”，促進(jìn)了人口流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)布局、用地配置良性互動(dòng)，人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化更加匹配。以市場(chǎng)之手配置建設(shè)空間，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，不同功能區(qū)實(shí)現(xiàn)自己的定位。