國(guó)有企業(yè)改革需要秉承“明確方向、抓大放小、依法授權(quán)、理順關(guān)系”的理念，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國(guó)有企業(yè)之間真正意義上的“委托－代理”

■葉揚(yáng) 作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院公司治理研究中心

十八屆三中全會(huì)明確指出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律是由市場(chǎng)決定資源配置，本輪深化改革是要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，因此，我們不得不再次思考國(guó)有企業(yè)存在的目的、政府與國(guó)有企業(yè)的關(guān)系以及政府與市場(chǎng)的關(guān)系等本質(zhì)性的問題。

然而，目前很多地方正在探索實(shí)施的國(guó)有企業(yè)改革卻與十八屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中的精神背道而馳，究其根本原因還是思想觀念因循守舊，有的與主流經(jīng)典理論向左，甚至有可能出現(xiàn)歷史倒退的苗頭。

筆者認(rèn)為，這主要是對(duì)政府與市場(chǎng)間關(guān)系的錯(cuò)誤理解，這種錯(cuò)誤理念也是當(dāng)前阻礙國(guó)有企業(yè)改革最根本的問題。因此我們必須對(duì)以下三個(gè)問題有正確的認(rèn)識(shí)：一是國(guó)有企業(yè)是否需要從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出；二是部分公共物品和準(zhǔn)公共物品是否能由非國(guó)有企業(yè)提供；三是公用事業(yè)類國(guó)有企業(yè)是否需要設(shè)立董事會(huì)。

首先，國(guó)有企業(yè)應(yīng)該逐步從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域轉(zhuǎn)向戰(zhàn)略性和公共服務(wù)性領(lǐng)域。

國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要重新審視淡馬錫的成功理念，不是因?yàn)槠淅脙?yōu)勢(shì)在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)一支獨(dú)秀、攫取利潤(rùn)，而恰恰是因?yàn)槠渑嘤屡d市場(chǎng)，待市場(chǎng)成熟、競(jìng)爭(zhēng)充分后適度、適時(shí)退出，轉(zhuǎn)而進(jìn)入其他非國(guó)有資本不愿意進(jìn)入的領(lǐng)域，真正做到了有進(jìn)有退、有所為有所不為。

其次，國(guó)有企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)都能成為公共物品與準(zhǔn)公共物品的提供主體。

從國(guó)內(nèi)外公共物品和準(zhǔn)公共物品提供方式的實(shí)踐來(lái)看，引入競(jìng)爭(zhēng)往往是資源配置帕累托改進(jìn)的最有效方式，因此部分準(zhǔn)公共物品完全可以由非國(guó)有企業(yè)提供。

最后，國(guó)有企業(yè)董事會(huì)的決策地位不可或缺。

從表面上看，提供公共物品和準(zhǔn)公共物品的國(guó)有獨(dú)資公司由于完全由財(cái)政撥款、補(bǔ)貼，僅僅是完成政府交辦的任務(wù)，幾乎沒有自由決策的事項(xiàng)，因此根本不用設(shè)立董事會(huì)。然而，只要是資源配置，都存在如何實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的問題，這需要廣泛、深入地調(diào)查研究，專業(yè)的分析和判斷，因此董事會(huì)的決策作用不可或缺。

筆者認(rèn)為，未來(lái)國(guó)有企業(yè)改革路徑應(yīng)從以下兩方面入手。

一是建立實(shí)質(zhì)性的“委托－代理”關(guān)系。

目前各級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與真正意義上“淡馬錫”一臂之距的股東角色還相去甚遠(yuǎn)，因此國(guó)有企業(yè)改革依舊需要秉承“明確方向、抓大放小、依法授權(quán)、理順關(guān)系”的理念，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國(guó)有企業(yè)之間真正意義上的“委托－代理”。以管資本為主、積極發(fā)展混合所有制進(jìn)行國(guó)資國(guó)企改革是今后改革的方向，但不是設(shè)立了國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司或投資公司、實(shí)行了股權(quán)多元化，現(xiàn)行國(guó)資系統(tǒng)“委托－代理”中存在的問題就解決了。各級(jí)政府及國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該適時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，深刻領(lǐng)會(huì)中央的精神，將管資本作為真正履行淡馬錫“一臂之距”股東職責(zé)的契機(jī)，認(rèn)真思考“有所為、有所不為”的本質(zhì)問題。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司和投資公司的設(shè)立，將進(jìn)一步明確國(guó)有資本“公益型、戰(zhàn)略性、環(huán)保性、科技性”的投向，同時(shí)也將國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國(guó)有企業(yè)拉開了適當(dāng)?shù)木嚯x，進(jìn)一步防止“政策之手”干預(yù)企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)。

二是發(fā)揮公司法人治理結(jié)構(gòu)中董事會(huì)的核心作用。

“抓大放小、依法授權(quán)”實(shí)質(zhì)上就是在理順“委托－代理”關(guān)系的基礎(chǔ)上，以董事會(huì)為核心，進(jìn)一步構(gòu)建協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)。目前，各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍以董事會(huì)建設(shè)為核心加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)公司治理，已取得了階段性成效，但還應(yīng)該從以下三個(gè)方面進(jìn)一步突破：

首先，增強(qiáng)董事會(huì)獨(dú)立性。

《OECD國(guó)有企業(yè)董事會(huì)治理——國(guó)際實(shí)踐概述》中明確指出，董事會(huì)在國(guó)有企業(yè)公司治理中起核心作用，并應(yīng)該保持董事會(huì)的獨(dú)立性。但是從國(guó)內(nèi)普遍的實(shí)踐來(lái)看，目前我國(guó)各級(jí)國(guó)有企業(yè)董事會(huì)本身的獨(dú)立性較弱，并且沒有被賦予應(yīng)有的權(quán)力，主要表現(xiàn)在對(duì)經(jīng)理層的任免權(quán)和部分事權(quán)，國(guó)有企業(yè)董事會(huì)擁有總經(jīng)理獨(dú)立聘任權(quán)的情況更是鳳毛麟角，應(yīng)盡快賦予其合法權(quán)力，進(jìn)一步提高國(guó)有企業(yè)董事會(huì)的獨(dú)立性，并根據(jù)十八屆三中全會(huì)《決定》中的要求，“建立職業(yè)經(jīng)理人制度，更好發(fā)揮企業(yè)家作用”。此外，董事尤其是外部董事的選擇決定了董事會(huì)的獨(dú)立性，然而目前很多地方依然沒有賦予國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)選擇董事的權(quán)力，尤其是外部董事往往成為“退休領(lǐng)導(dǎo)俱樂部”和榮譽(yù)勛章，因此外部董事過半數(shù)依然要繼續(xù)推進(jìn)，更重要的是外部董事職業(yè)化、市場(chǎng)化、專業(yè)化需要進(jìn)一步提升。

其次，實(shí)行分類監(jiān)管。

國(guó)資委成立至今，在公司治理方面仍處于一刀切的粗放型局面，無(wú)論企業(yè)規(guī)模大小、是何類型，都是一把尺子、一桿稱、一鍋粥，以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，國(guó)有企業(yè)分類治理模式尚未形成。分類監(jiān)管是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度對(duì)國(guó)資、國(guó)企改革提出的必然要求，因此十八屆三中全會(huì)《決定》中明確指出要“準(zhǔn)確界定不同國(guó)有企業(yè)功能”。在實(shí)踐中，中央和部分地方國(guó)資委在國(guó)資監(jiān)管時(shí)已有分類的意識(shí)和初步做法，例如分類干部管理、分類業(yè)績(jī)考核，但在法人治理結(jié)構(gòu)這種所謂的頂層設(shè)計(jì)方面尚屬空缺。即便如此，分類也絕不是目的，而是手段，因此不能為了分類而分類。分類的目的是使屬性相同的企業(yè)具有可比性，使屬性不同的企業(yè)具有差異性和區(qū)別性，從而才能更加客觀、實(shí)際、公正地進(jìn)行評(píng)價(jià)，有針對(duì)性地進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)管。

最后，是構(gòu)建量化評(píng)價(jià)體系。

目前，董事會(huì)量化評(píng)價(jià)尚未普及。各國(guó)資委在受理董事會(huì)年度工作報(bào)告方面開展了不同程度的制度創(chuàng)新，但這種評(píng)價(jià)模式更大程度上屬于定性的方式。雖然個(gè)別地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（上海國(guó)資委）初步探索建立了量化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，但也沒有針對(duì)每一類型的企業(yè)進(jìn)行分類評(píng)價(jià)。

筆者認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)基本可以從四個(gè)維度進(jìn)行分類，按照提供產(chǎn)品的性質(zhì)可以分為公用類、戰(zhàn)略類和競(jìng)爭(zhēng)類，按照行業(yè)類別可以分為工農(nóng)產(chǎn)品制造類、建筑房地產(chǎn)類、商旅服務(wù)類和投資類，按照規(guī)模大小可以分為規(guī)模較大、規(guī)模中等和規(guī)模較小，按照資產(chǎn)證券化率可以分為整體上市、部分上市和非上市。其中，根據(jù)企業(yè)提供產(chǎn)品的屬性和本質(zhì)目的來(lái)劃分，應(yīng)當(dāng)是國(guó)資委分類監(jiān)管的主要原則和標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)踐中，如果遇到集團(tuán)多主業(yè)的情況，應(yīng)當(dāng)揭開“集團(tuán)的面紗”，按照各業(yè)務(wù)板塊的權(quán)重區(qū)別對(duì)待，通過各種手段踏踏實(shí)實(shí)做到監(jiān)管下沉，而不是停留在表面和形式上。更重要的是，進(jìn)行分類評(píng)價(jià)時(shí)，則應(yīng)該根據(jù)四個(gè)維度分別設(shè)定有針對(duì)性的指標(biāo)，根據(jù)企業(yè)的特點(diǎn)將各維度的分類指標(biāo)整合成一個(gè)特定的指標(biāo)集。