今年以來，我國樓市運(yùn)行的一個(gè)很大的特征就是“地市熱、樓市冷”，10個(gè)典型城市一季度的土地出讓金收入為2692億元，與2013年同期相比增長83%，而這些城市一季度的樓市成交量卻同比下滑了將近40%。全國的情況也類似，一季度全國住宅成交量下滑5.7%，但土地出讓收入同比增長40.3%。

樓市和土地市場“一冷一熱”的運(yùn)行態(tài)勢是不可能持續(xù)的，按照地市滯后于樓市約8個(gè)月的周期看，若樓市持續(xù)走弱，下半年土地市場極有可能由熱轉(zhuǎn)冷，今年的土地出讓收入將極可能難以超越2013年4.2萬億的歷史最高水平，甚至有可能會出現(xiàn)明顯下滑。今明兩年是地方政府債務(wù)集中到期的時(shí)間，地方政府債務(wù)又占政府總債務(wù)規(guī)模的40%左右，而地方政府債務(wù)償還對于土地出讓收入的依賴也超出人們的想象。于是，很多人判斷，土地出讓收入下滑，地方政府債務(wù)償還將受到?jīng)_擊，破除土地財(cái)政勢在必行。

土地財(cái)政依賴確實(shí)很深。根據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》和中國經(jīng)濟(jì)研究院聯(lián)合發(fā)布的《我國23個(gè)省份“土地財(cái)政依賴度”排名報(bào)告》的數(shù)據(jù)，在“政府性債務(wù)管理中存在的主要問題”一欄，29個(gè)省份中有23個(gè)都明確將“地方債依賴土地收入償還”列入其中，23省份中最少的也有1/5債務(wù)靠賣地償還。從全國范圍來看，據(jù)國家審計(jì)署的數(shù)據(jù)，截至2012年底，11個(gè)省級、316個(gè)市級、1396個(gè)縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額34865億元，占省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額93643億元的37%。而且，市縣級政府的債務(wù)償對土地依賴度更大。在被審計(jì)調(diào)查的市級政府中，承諾以土地收入來償債的占比高達(dá)81%，而縣級政府也超過50%。

應(yīng)對地方政府債務(wù)問題的根本思路是“堵歪門、走正門”。所謂“堵歪門”，就是去除地方債務(wù)的土地依賴，而“走正門”就是發(fā)行地方政府債券。目前，在很多人看來，“堵歪門”刻不容緩，“歪門”不堵則“正門”難開。一方面，土地財(cái)政依賴是不可持續(xù)的，土地財(cái)政收入會因?yàn)闃鞘兄芷谛韵陆刀眲p少，而且近幾年土地出讓收入中用于征地拆遷補(bǔ)償和土地整備的被動性支出占比超過50%，未來這一比例有增無減；另一方面，土地和金融結(jié)合的“土地財(cái)政模式”深受地方政府喜愛，這一模式是造成地方政府固定資產(chǎn)投資饑渴癥、債務(wù)規(guī)模盲目擴(kuò)大、樓市和金融泡沫不斷累積、內(nèi)需增長動力匱乏、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)不斷上升等困擾經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型頑疾的罪魁禍?zhǔn)住?/p>

但是，將經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型問題全部歸咎于土地財(cái)政依賴有失偏頗。目前，在土地出讓收入方面，地方政府通過高效率、市場化、透明的“招拍掛”出讓程序，確保了土地收益的最大化。但是，在土地出讓收入的使用上卻存在效率非常低下的問題：一是由于沒有將土地出讓收入納入預(yù)算管理，支出的隨意性、浪費(fèi)大、不透明、腐敗問題突出；二是土地出讓收入用于支持城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)上，存在短期化、好大喜功、中看不中用的問題，民生福利設(shè)施建設(shè)上重錦上添花（如CBD、城市廣場、會展中心等），輕雪中送炭（保障房和醫(yī)療教育等）；三是近年來土地出讓凈收益急劇下滑，但地方政府征地激情不減，其看中的就是土地對于固定資產(chǎn)投資的支撐作用，土地財(cái)政依賴異化為傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長模式依賴。

因此，筆者認(rèn)為，目前對于土地財(cái)政的諸多詬病，根源不在于土地財(cái)政本身，而在于土地財(cái)政收入的使用效率上，具體說就是土地財(cái)政資金的使用上效率太低了。根據(jù)前述土地財(cái)政依賴度的報(bào)告，不管是從“承諾以土地出讓收入償還債務(wù)總額”（土地償債總額）看，還是從“土地償債在政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)中占比”（土地財(cái)政依賴度）看，大部分東部省份都排在前列。例如，土地償債總額排名前十位省份分別是北京、浙江、上海、四川、遼寧、湖北、廣東、重慶、山東和天津；土地財(cái)政依賴度排名前十位的省份是浙江、天津、福建、海南、重慶、北京、江西、上海、湖北和四川。

盡管東部省份土地財(cái)政的規(guī)模很大，數(shù)據(jù)上顯示的土地財(cái)政依賴度也很高，但這些地方也是我國城市化發(fā)展最快、城市群最集中、經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、人民收入水平最高的省份。事實(shí)上，這些省份經(jīng)濟(jì)上的發(fā)達(dá)與土地財(cái)政是分不開的。一方面，在改革開放以來，這些地方為吸引外資，低價(jià)甚至免費(fèi)出讓土地（工業(yè)用地）、以土地收入補(bǔ)貼工業(yè)園區(qū)建設(shè)，土地財(cái)政極大地降低了工業(yè)和出口成本，為奠定中國世界工廠的“核心競爭力”立下汗馬功勞；另一方面，城市化快速推進(jìn)以來，東部地區(qū)的前50大城市集中了1.4億外來人口中的80%，前10大城市則集中了43.2%。人口快速流入城市，對公共服務(wù)設(shè)施在短期內(nèi)提出了要求，而土地財(cái)政組織的高效率，為提高政府收入并用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)立下了汗馬功勞。而中西部地區(qū)，盡管土地財(cái)政依賴度不高，但城市化、工業(yè)化和人均收入也較低。

未來一段時(shí)間，稅制改革難以迅速和全盤鋪開，地方主體稅源也難以在短期內(nèi)形成，而地方民生欠賬對未來支出已經(jīng)形成倒逼，地方政府債務(wù)在未來也將形成壓頂之勢，土地財(cái)政依賴短期內(nèi)難以改變。目前，問題不在土地財(cái)政本身，而在土地財(cái)政的效率，這一問題與我國財(cái)政支出效率、國有企業(yè)支出效率在體制根源上是同一回事。

因此，未來要做的不是如何廢除土地財(cái)政，而是如何提高土地財(cái)政的支出效率，這才是符合現(xiàn)實(shí)、行得通的做法。三中全會提出了“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政制度”，而今年“兩會”上也提出要對土地出讓金收入要全面審計(jì)，這事實(shí)上意味著未來將加強(qiáng)土地財(cái)政的支出效率。土地財(cái)政支出效率提升了，民生基礎(chǔ)設(shè)施做實(shí)了，內(nèi)需成本也就下降了，這不僅為培育內(nèi)需、涵養(yǎng)地方主體稅源打下了基礎(chǔ)，而且能從根本上約束地方政府無限度出讓土地規(guī)模、無限度負(fù)債的沖動，而樓市風(fēng)險(xiǎn)也會因地方政府動機(jī)改善和基礎(chǔ)設(shè)施完善而逐漸消弭、金融風(fēng)險(xiǎn)也就隨即改善。同時(shí)，此舉也就為地方政府舉債“堵歪門、開征門”的改革打開大門。

（作者單位：深圳市房地產(chǎn)研究中心）