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最重要的“決定”:既講近功 又求長效

2014-10-29 00:56:15

政府是執(zhí)法主體,對執(zhí)法領域存在的突出問題,《決定》提出了一些重要措施。這些措施都有很強的針對性,同黨的十八屆三中全會精神一脈相承,對法治政府建設十分緊要。

十八屆四中全會閉幕五天之后,10月28日,《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》全文發(fā)布。這是加快建設社會主義法治國家的決定,這是當下中國最重要的決定。“天下之事,不難于立法,而難于法之必行。”全面推進依法治國的重點應該是保證法律嚴格實施,做到“法立,有犯而必施;令出,唯行而不返”。政府是執(zhí)法主體,對執(zhí)法領域存在的突出問題,《決定》提出了一些重要措施。這些措施都有很強的針對性,同黨的十八屆三中全會精神一脈相承,對法治政府建設十分緊要。

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解決部門立法爭議:決策機關引入第三方評估

每經記者 王辛夷 發(fā)自北京

昨日(10月28日)公布的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出,對部門間爭議較大的重要立法事項,由決策機關引入第三方評估,充分聽取各方意見,協(xié)調決定,不能久拖不決。

在我國,部委作為中央政府的重要組成部分,擁有立法建議權和被授權制定規(guī)章,很多法律法規(guī)都是由主管部門起草。“這樣的立法方式帶有部門的利益色彩,容易將部門爭端帶入到立法中。”國家行政學院法學部教授楊偉東在接受 《每日經濟新聞》記者采訪時表示。

立法事項不能久拖不決

有人將我國部門立法的現(xiàn)狀總結為“部門利益化,利益法制化”。近幾年里,部門立法博弈日益激烈。

2012年10月底,環(huán)保部就公開向全國人大環(huán)資委表達對修改后的《環(huán)境保護法修正案(草案)》的不滿,開了主管部委向立法機關發(fā)難的先河,而爭議雙方的背后既有利益訴求博弈的白熱化,也有立法思路、主體爭議的現(xiàn)實困境。

楊偉東認為,立法本就是利益的協(xié)調。但是在我國,這種博弈被局限于高墻之內,法律所規(guī)范的對象很難參與其中。“博弈應該是公開的,各方面參與越充分,參與者越有代表性,對于立法來說越是件好事。”他說。

《決定》提出,部門間爭議較大的重要立法事項,不能久拖不決。而“久拖不決”的現(xiàn)象正普遍存在于我國的立法過程中。

楊偉東介紹,對于部門爭議,我國之前的解決方式是首先由部門間協(xié)調,協(xié)調不成再由上級決定。在這個過程中,一些部門擱置爭議,導致立法流產;還有一些部門為了保證法律通過而將規(guī)定模糊化,甚至刪除對某些核心問題的表述。“不管是哪一種情況,都意味著法律效益大打折扣。”楊偉東說。

引第三方開“藥方”

此次《決定》中明確提出,決策機關將引入第三方評估,來解決部門間爭議較大的重要立法事項。這意味著,除了上級機構,立法過程中又多了一名裁判員。

事實上,在立法領域,我國一些地方也已經開始作出嘗試。

據媒體報道,去年以來,重慶市人大常委會、重慶市政府就開始在地方法規(guī)及規(guī)章的全面清理工作中,通過政府購買服務的方式,整合當地高校專家學者,對該市所有地方性法規(guī)、政府規(guī)章進行全面掃描,并出具了詳盡的 “診斷”報告,對法規(guī)的立、并、廢、改問題開出建議“藥方”。

“地方的探索都可以為下一步工作提供參考。”楊偉東認為,《決定》的表述確定了引入第三方的大方向,而在具體工作中還需要解決以下幾個問題:

首先,誰來評估?他認為,評估方可以像重慶這樣與高校合作,也可以由固定的委員會進行選舉。不過,方式可以是靈活的,第三方的獨立性卻是必須保證的。

其次,還要保證評估流程的全面客觀,爭議雙方與評估方接觸的方式、機會必須完全平等。其他國家機關不能施加壓力。

此外,楊偉東還提出了一個疑問:“評估報告怎么用?評估結束后,評估報告是供決策機關參考,還是作為決策的一部分?這些都是未來需要研究和探索的。”

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立法銜接改革決策:先行先試要法律授權

每經記者 周洲 發(fā)自北京

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱“決定”)提出,實現(xiàn)立法和改革決策相銜接,做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的,要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的,要按照法定程序作出授權。對不適應改革要求的法律法規(guī),要及時修改和廢止。

《決定》公布之后,正在開展試驗的上海自貿區(qū)以及正待獲批的天津、廣東、福建等地方自貿區(qū),未來開展準入前國民待遇和負面清單為主的管理體制將有法可依。

上海自貿區(qū)本身就是探索現(xiàn)代國家治理能力體系的試驗區(qū),是對外開放的新舉措,也是本屆政府的一項重要改革。

上海自貿區(qū)研究院秘書長、上海財經大學世界經貿系副主任陳波曾對《每日經濟新聞》記者說,以上海自貿區(qū)內廢止外資“三法”代之以負面清單管理體制的投資制度改革、央行支持上海自貿區(qū) “金融30條”改革為基礎框架的 《自貿區(qū)條例》,其實是自貿區(qū)內有別于區(qū)外的“憲法”。

準入前國民待遇、負面清單既是上海自貿區(qū)試驗的重點,也是上海自貿區(qū)可復制可推廣經驗中最重要一項。

10月27日,中央全面深化改革領導小組第六次會議召開,會議審議了《關于中國(上海)自由貿易試驗區(qū)工作進展和可復制試點經驗的推廣意見》。中共中央總書記習近平明確指出:“上海自由貿易試驗區(qū)取得的經驗,是我們在這塊試驗田上試驗培育出的種子,要把這些種子在更大范圍內播種擴散,盡快開花結果,對試驗取得的可復制可推廣的經驗,能在其他地區(qū)推廣的要盡快推廣,能在全國推廣的要推廣到全國。”

如果沒有法律支持,負面清單制度將難以推廣到全國。

陳波說:“負面清單要么是大膽地復制推廣到全國,要么就是在其他區(qū)域里進行嘗試,但復制到全國比較困難。從點到面的推廣涉及很多法律問題,如果要全國復制,就需要修改法律。新法替代舊法必須通過人大討論、決議,其過程并不是一蹴而就。但現(xiàn)在點到點(從上海自貿區(qū)到其他地方自貿區(qū))的復制可以做。”

他進一步解釋道,負面清單實際上是一種法規(guī),法規(guī)就需要特別明晰。陳波認為上海自貿區(qū)嘗試負面清單是經過國務院的行政命令和全國人大批準的。“但是其他地方政府沒有可以實行轄區(qū)內的新法律制度的相關規(guī)定。連正常的法律途徑都沒有走,沒有通過人大常委會授權,怎么能做這樣的嘗試?”

“如果沒有相關規(guī)定的話,這些地方性的嘗試要么是犯法,要么它做的東西只有行政效力。這些地方的復制相當于只是在其行政監(jiān)管范圍內做一兩項行政改革,不具備法律效力。既然不算法律,那么嘗試有何意義,并且根本就不可能被推廣。”陳波說,“從法律意義上說,其他地方如果只是要效仿上海自貿區(qū),那么從一開始就應該是違法了,因為沒有通過全國人大常委會授權,怎么能做自己的一套新的法律?”

其他地方政府如果要復制負面清單的做法,如果沒有國務院的行政命令和全國人大授予法律修改的權限,那么也只能是在行政審批上作改動。而行政審批本身就是違背法律的,但國內行政審批與法律相違背的情況也不罕見,很多時候行政指令大于法律。

“不管從哪個角度講,有些地方政府的嘗試并不是向前走,而是向后走的。從正面意義理解,只能說這些地方政府在向制度創(chuàng)新方面做出努力和嘗試。”陳波這樣解釋一些地方政府的嘗試。

對于上述問題,十八屆四中全會顯然有深刻的認識。《決定》第二項 “完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系,加強憲法實施”中對這些問題作了界定。

星石投資首席策略師楊玲對《每日經濟新聞》記者表示,負面清單管理制度一旦全國推廣,金融等當前受到嚴格管制的行業(yè)可能成為最大受益者。預期金融市場化改革進程將顯著提速,而市場化改革將極大釋放金融業(yè)各參與主體的活力,非銀金融板塊如證券、保險等行業(yè)將迎來大發(fā)展,明年或有不錯表現(xiàn)。

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法治為產權“護航”:企業(yè)有權拒絕無法律依據的要求

每經記者 金微 發(fā)自北京

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出:加強重點領域立法。完善社會主義市場經濟法律制度;國家保護企業(yè)以法人財產權依法自主經營、自負盈虧,企業(yè)有權拒絕任何組織和個人無法律依據的要求。

知名經濟學家宋清輝在接受《每日經濟新聞》記者采訪時說,“要深化經濟體制改革,就需要運用經濟手段和法律手段,建立以市場經濟為基礎的法律體系,保持國民經濟持續(xù)快速健康發(fā)展,保持社會穩(wěn)定。”

企業(yè)獲“尚方寶劍”

《決定》指出:社會主義市場經濟本質上是法治經濟。使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用,必須以保護產權、維護契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管為基本導向,完善社會主義市場經濟法律制度。

天津財經大學教授李煒光認為,《決定》多次提到產權的問題,產權必須受到法律的保護,而產權又與稅收密切相關,像征稅必須在產權明確之后才能征,產權的所有者都應該是加入到稅收的制定過程中。

國家行政學院研究員張春曉表示,加強國有集體所有權的財產權的保護,國資改革也要依法推進,對國有資本改革和監(jiān)管的任何制度、任何手段和任何重大改革,都必須于法有據。“中國雖然早已出臺了《企業(yè)國有資產法》,但很多條文對于國企改革的指導性沒有完全體現(xiàn)出來,法律所應起到的平臺和托底作用沒有凸顯。”

李煒光在接受《每日經濟新聞》記者采訪時說,“企業(yè)有權拒絕無法律依據的要求”非常好,這等于給了企業(yè)一把尚方寶劍,“你下達某種要求必須合法,沒有依據法律我可以質疑或拒絕,這體現(xiàn)了法治思維,也是一個共治的思維。”

財稅法立法加快

《決定》還提到,加強市場法律制度建設,編纂民法典,制定和完善發(fā)展規(guī)劃、投資管理、土地管理、能源和礦產資源、農業(yè)、財政稅收、金融等方面法律法規(guī),促進商品和要素自由流動、公平交易、平等使用。依法加強和改善宏觀調控、市場監(jiān)管,反對壟斷,促進合理競爭,維護公平競爭的市場秩序。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文在接受《每日經濟新聞》記者采訪時說,在市場經濟的法治體系中,最短缺的是財稅和資源領域的法律,這些領域又比較重要。“像財政是國家治理的基礎和重要支柱,這個重要領域的法律缺位,當然要加強立法,對于市場的公平競爭,提高整個社會資源配置的效率,發(fā)揮市場的決定性作用,轉變政府職能,提高資源的高效利用都具有重要作用,是市場機制完善的必要支持條件。”

今年8月31日,十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了關于修改預算法的決定。但目前在財稅領域的法制建設尚有很多空白,以稅收法為例,我國現(xiàn)行共有18種稅,但只有3種稅出臺了法律。

李煒光說,推進法治的進程,財稅的關鍵是立法,財稅法治的建設推進是以預算法開頭,預算法修改提供了很好的經驗,“真正的法治需要加大協(xié)商,全體參與,而非僅聽領導。”

宋清輝表示,社會主義市場經濟本質上是法治經濟。我們只有尊重市場經濟發(fā)展規(guī)律,打造社會主義市場經濟的現(xiàn)代治理體系,用健全的法律法規(guī)規(guī)范、制約人們的市場經濟行為,才能維護良好的市場秩序,達到建設法治政府、完善法治經濟、推進依法治國的歷史重任。

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審計保持獨立性:用垂直管理加強反腐

每經記者 韓冰 發(fā)自北京

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出:要完善審計制度,強化上級審計機關與下級審計機關的領導,探索省以下地方審計機關人財物統(tǒng)一管理。

中國政法大學教授張樹義在接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示,加強審計部門垂直管理及探索省以下地方審計機關人財物統(tǒng)一管理,能夠使審計部門擺脫地方政府的干預和支配,保證審計工作的獨立性。

據《每日經濟新聞》記者了解,世界上大多數國家的審計機關都是獨立于政府,直接對立法機構、權力機構負責,此前曾有不少學者建議我國審計部門轉為對全國人大負責。不過,中國人民大學法學院教授朱大旗認為,上述建議暫時很難實現(xiàn),“所以先從省級以下的審計機關開始改革。”

強化上下級垂直管理

《決定》指出,要完善審計制度,保障依法獨立行使審計監(jiān)督權。對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。強化上級審計機關對下級審計機關的領導。探索省以下地方審計機關人財物統(tǒng)一管理。推進審計職業(yè)化建設。

《每日經濟新聞》記者了解到,盡管按照現(xiàn)行《審計法》等法律法規(guī),我國基層審計機關接受本級人民政府和上一級審計機關“雙重”領導,但本級政府的領導“權力”明顯大于上一級審計機關。據湖南省懷化市審計局劉空軍介紹,在其對該地13個縣(市、區(qū))基層審計機關調研時就發(fā)現(xiàn),有62%的班子成員調整沒有事先征求上一級審計機關的意見,雙重管理流于形式。

劉空軍舉例說,“在嚴格按照干部雙重管理工作若干規(guī)定執(zhí)行的23名領導中,其中有一個縣的2名人員已經被縣委組織部談話任免了,事后,在上級審計機關的過問下,這名組織部長說不知審計有雙重管理規(guī)定才補報手續(xù)。”

“審計實際是反腐敗中一個很重要的職能。”北京大學法學院教授劉劍文表示,無論是從治國的角度看,還是從反腐的角度看,上述《決定》內容對于獨立審計都能起到積極作用,能夠逐漸使審計成為監(jiān)督政府的重要工具。

省以下地方人財物統(tǒng)一

由于目前審計機關人、財、物、事都歸當地人民政府管理,因此,審計機關更多地受制于當地市、縣(市、區(qū))委及市、縣(市、區(qū))人民政府。劉空軍說,在上述體制下,審計機關更多的是充當內部審計部門的角色,其對經濟的監(jiān)督作用十分有限,造成審計機關“有法不能依法查處”。

針對上述現(xiàn)狀,《決定》明確提出,要探索省以下地方審計機關人財物統(tǒng)一管理。

“審計機關只有脫離當地政府的管理,才能比較公正客觀的出具審計報告。”朱大旗等人表示,如果審計機關的人權、財權不能相對獨立,受當地政府的影響就比較大,上述舉措主要是加強審計執(zhí)法,凸顯了審計在治國中的重要性。

對于上述《決定》內容,也有公眾提出:垂直管理之后,審計部門是否會權力過大?張樹義對《每日經濟新聞》記者表示,審計部門在對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況進行審計的同時,也應該接受紀檢、人大等部門更加嚴格的監(jiān)督,以此確保我國審計工作的依法進行。

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環(huán)保出利劍:生產者違法成本大幅提高

每經記者 李彪 發(fā)自北京

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)發(fā)布,對法律制度保護生態(tài)環(huán)境進行了明確要求,強化生產者環(huán)境保護的法律責任,大幅度提高違法成本。

中國人民大學環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃研究所所長宋國君在接受《每日經濟新聞》記者采訪時說,現(xiàn)有的環(huán)境法律體系,已經在逐步提高生產者的環(huán)境違法成本,最終的落實上還應該結合排污許可證制度,才能更加規(guī)范。

強化生產者環(huán)保法律責任

近年來,在環(huán)保部門多次通報的環(huán)境違規(guī)案例中,存在著一些企業(yè)屢禁不止的環(huán)境違法行為,給環(huán)境保護工作的推進帶來了挑戰(zhàn)。業(yè)內專家普遍認為,提高環(huán)境違法成本是遏制環(huán)境違規(guī)問題的 “一劑良藥”。

在“加強重點領域立法”一項,《決定》要求:用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境,加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度,強化生產者環(huán)境保護的法律責任,大幅度提高違法成本。建立健全自然資源產權法律制度,完善國土空間開發(fā)保護方面的法律制度,制定完善生態(tài)補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護等法律法規(guī),促進生態(tài)文明建設。

2014年4月,新修訂的《環(huán)境保護法》獲得通過,其中,按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產停產等條款的出臺,對于企業(yè)的環(huán)境違規(guī)行為具有一定的震懾力。

為了進一步細化《環(huán)境保護法》中的這些重要條款,使 《環(huán)境保護法》更具有操作性,今年10月,環(huán)保部就 《環(huán)境保護按日連續(xù)處罰暫行辦法》、《實施環(huán)境保護查封、扣押暫行辦法》、《環(huán)境保護限制生產、停產整治暫行辦法》、《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開暫行辦法》等4個配套文件,向全社會公開征求意見。

《每日經濟新聞》記者了解到,在今后一段時間,針對《環(huán)境保護法》中的一些規(guī)定,相關部門可能會陸續(xù)出臺生態(tài)補償、總量控制、排污許可等一系列配套規(guī)定。

宋國君認為,“現(xiàn)有的環(huán)境法律體系規(guī)定中,已經達到了大幅提高生產者違法成本的法律要求,最終需要進行規(guī)范化落實,可建立排污許可證等制度,加強相關法律條款的落實。”

“當前,我們對環(huán)境違規(guī)處罰表達還不太清楚,發(fā)達國家是罰沒違法收益,這個技術上比較復雜,但是,我們可以慢慢做。”宋國君說。

推行資源環(huán)境領域綜合執(zhí)法

多年來,環(huán)境監(jiān)管、執(zhí)法一直是環(huán)保領域的軟肋,也折射出了環(huán)保部門的“弱勢”。

環(huán)境的執(zhí)法涉及多個部門,比如對汽車尾氣超標排放的監(jiān)管需要環(huán)保部門和交管部門配合,對環(huán)境表現(xiàn)不佳的企業(yè)關停并轉需要環(huán)保部門和發(fā)改委配合等。多部門聯(lián)合執(zhí)法,對于打擊環(huán)境違規(guī)行為具有積極意義。

按照深化行政執(zhí)法體制改革要求,根據不同層級政府的事權和職能,按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則,合理配置執(zhí)法力量。

《決定》提出,推進綜合執(zhí)法,大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類,重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛(wèi)生、安全生產、文化旅游、資源環(huán)境、農林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設、海洋漁業(yè)等領域內推行綜合執(zhí)法,有條件的領域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。

根據地方各級人民政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責的總體要求,在嚴厲的環(huán)境行政問責和考核面前,資源環(huán)境領域推行綜合執(zhí)法,在一些地方已經形成了常態(tài)。

地方政府失靈是我們環(huán)境執(zhí)法弱最主要的原因,宋國君介紹,“由于環(huán)境保護的特殊性,在資源環(huán)境領域不僅要推進跨部門的綜合執(zhí)法,還需要推行跨行政區(qū)域的環(huán)境執(zhí)法,包括流域污染、大氣污染等都具有區(qū)域性。”

宋國君認為,“我國環(huán)保領域執(zhí)法弱是由多重因素造成的,還包括對企業(yè)守法的要求規(guī)定的不明確,沒有強調企業(yè)需要提供守法證據等,要想徹底解決這一問題,可能還需要一段時間。”

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