菜單式托管、全程托管、土地承租、土地入股……隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證試點穩(wěn)步推進，新型土地流轉(zhuǎn)模式正在全國各地不斷涌現(xiàn)。

日前召開的中央農(nóng)村工作會議提出，積極發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營。發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，方式多種多樣，要因地制宜，充分發(fā)揮基層和群眾首創(chuàng)精神，允許“探索、探索、再探索”。這是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。新土改也給投資帶來了諸多機會。

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總體設計

嚴守三條底線 新土改在試點基礎上有序推進

每經(jīng)記者 金微 發(fā)自北京

伴隨著土地流轉(zhuǎn)、新一輪農(nóng)村土地改革的加速，一些保障農(nóng)民利益及農(nóng)村穩(wěn)定的制度也將確立。

目前，由農(nóng)業(yè)部牽頭制定的《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》已正式印發(fā)，而由國土資源部主導的《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》已經(jīng)通過12月2日中央全面深化改革領導小組第七次會議審議，不久將公布。12月22日至23日召開的中央農(nóng)村工作會議，研究了依靠改革創(chuàng)新推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重大舉措，并要求引導和規(guī)范土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，堅持以糧食和農(nóng)業(yè)為主，避免 “非糧化”，堅決禁止耕地“非農(nóng)化”。

第七次深改會議提出，土地制度改革要在堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線的基礎上有序推進。

華中科技大學教授、中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪時表示，當前中國農(nóng)業(yè)不僅是糧食安全的基礎，而且仍然在為幾億農(nóng)民提供著收入與就業(yè)，三條底線實際上為我國土地改革土地流轉(zhuǎn)定下了框架。

土地流轉(zhuǎn)新常態(tài)

農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，近年來我國土地流轉(zhuǎn)呈“加速跑”態(tài)勢，其占承包地比重在2012年超過20%，2013年超過四分之一。

2014年6月底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積3.8億畝，占家庭承包耕地總面積的28.8%，比2008年底提高20個百分點。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加速的背后，我國農(nóng)業(yè)正告別幾千年小農(nóng)經(jīng)濟，步入規(guī)模化、現(xiàn)代化的現(xiàn)實，土地流轉(zhuǎn)步入“新常態(tài)”。

11月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā) 《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（以下簡稱《意見》），在尊重農(nóng)民意愿的前提下，鼓勵有條件的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包土地經(jīng)營權，并提出用5年左右時間基本完成土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作。

農(nóng)業(yè)部長韓長賦說，當前在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下，大量人口和勞動力離開農(nóng)村，承包農(nóng)戶不再經(jīng)營自己承包地的情況越來越多，在大多數(shù)地區(qū)，承包權與經(jīng)營權分置的條件已經(jīng)基本成熟，“實現(xiàn)土地集體所有權、承包權、經(jīng)營權分置，這是引導土地有序流轉(zhuǎn)的重要基礎。”

事實上，這一輪農(nóng)村土地改革的重頭戲也是“土地流轉(zhuǎn)”。與發(fā)達國家相比，目前我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和機械化程度偏低，其中一大原因是土地經(jīng)營過于分散，土地確權和流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)業(yè)土地通過市場向經(jīng)營大戶和專業(yè)戶集中，發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效益，從而提高土地的經(jīng)濟效益。

但在實際過程中，土地流轉(zhuǎn)也存在著強行推動土地流轉(zhuǎn)，片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模、比例等問題，還有一些工商企業(yè)長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地，使“非糧化”“非農(nóng)化”問題表現(xiàn)突出，影響糧食安全。

中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院副院長鄭風田表示，目前種糧收益低，而資本下鄉(xiāng)帶來了新技術、新品種與新的經(jīng)營模式，但過分追逐利潤容易加劇 “非糧化”、“非農(nóng)化”傾向，擠占農(nóng)民的就業(yè)空間，貿(mào)然擴大土地流轉(zhuǎn)速度對我國非糧化會有加速作用。

土地改革分類試點

目前，中央對工商資本涉農(nóng)的態(tài)度是有保有壓，既要鼓勵和引導城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)，也要防止資本下鄉(xiāng)進行非農(nóng)化生產(chǎn)，如《意見》明確要“加強土地流轉(zhuǎn)用途管制”、“加強對工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的監(jiān)管和風險防范”等。

多位專家表示，如果沒有底線，任憑資本通過各種手段將農(nóng)民的土地據(jù)為己有，使農(nóng)民用土地換得一點眼前的收益，而他們則從土地的長期升值中獲得暴利。資本和農(nóng)民之間存在信息不對稱，在不受限制自由交易的土地市場，最終受損的一定是農(nóng)民的利益。

而中央深改小組提出，要“嚴守18億畝耕地紅線是推進農(nóng)村土地制度改革的底線、是試點的大前提，決不能逾越。”

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司司長張紅宇此前也提到我國的現(xiàn)實，“我國的農(nóng)業(yè)模式仍以家庭經(jīng)營為主，截至目前，有2.6億個農(nóng)戶家庭。這2.6億個農(nóng)戶家庭，是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品有效供給的堅實基礎，任何時候都不可以忽視他們生存和發(fā)展的機會?！?/p>

在討論效率的市場經(jīng)濟條件下，三條底線實際定下了農(nóng)村土地改革的基調(diào)：穩(wěn)定重于效率。一方面農(nóng)村土地基本制度本身穩(wěn)定下來，所有權不會改變；另一方面是農(nóng)村土地對于社會穩(wěn)定具有重要作用，這種作用比土地的經(jīng)濟效益更重要。

賀雪峰說，對于扶植新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體如農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等，文件明確了流轉(zhuǎn)規(guī)模、時間的上限，仍強調(diào)以家庭經(jīng)營為主體，“小農(nóng)經(jīng)濟仍有長期存在的合理性，國家不能忽視幾億農(nóng)民的需求。土地制度改革要認識到，對農(nóng)民來說，土地既是農(nóng)民的保障，又是農(nóng)民的退路?！?/p>

在新一輪土地改革中，另一塊重點是集體經(jīng)營性建設用地。十八屆三中全會上提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，目前多地啟動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓試點范圍，開啟“農(nóng)地入市”的實驗。

“如果今后我們的城市發(fā)展到哪里，土地全部征為國有，農(nóng)村集體經(jīng)濟就沒有多少發(fā)展空間了?！敝醒朕r(nóng)村工作領導小組辦公室副主任韓俊此前在2014農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革暨北京城郊經(jīng)濟年會上說，“在城鎮(zhèn)化過程中，可能集體經(jīng)濟發(fā)展所面臨的機遇更大，如果我們產(chǎn)權明晰了，可能發(fā)展后勁更足”。

深改小組會議提到，土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度等改革，要作統(tǒng)一部署和要求，但試點工作中要分類實施。

由于此前在一些地方的土地改革試點中，讓農(nóng)民以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權置換社會保障。農(nóng)民在這個過程中失去了土地，做不到“出得來回得去”。

針對這種情況，深化改革領導小組第七次會議要求，對宅基地制度改革的試點條件和范圍要嚴格把關，不能侵犯農(nóng)民利益，不得以退出宅基地使用權作為進城落戶的條件，這是關系社會安定的重要舉措。

賀雪峰說，與十八屆三中全會相比，目前土地改革的總體基調(diào)是緩和了，“因為中國還有幾億農(nóng)民，可以容納無法進城農(nóng)民且可以允許進城失敗農(nóng)民返鄉(xiāng)的制度存在，使中國社會結構具有極大的彈性，可以應對各種危機沖擊。農(nóng)村成為中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池?！?/p>

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改革突圍

新土改小步快跑趨勢漸明 “牛鼻子”改革破冰

每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京

2014年即將結束，自十八屆三中全會開始期盼的新一輪農(nóng)村土地改革已經(jīng)有所動作。

11月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》。12月2日，中央深改組第七次會議審議了《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。

中共中央總書記、中央全面深化改革領導小組組長習近平在談及“三農(nóng)”改革時表示，改革不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產(chǎn)量改下去，不能把農(nóng)民利益損害了。

高層文件規(guī)范土地流轉(zhuǎn)

11月20日，一份名為《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》的文件發(fā)布，從中央層面規(guī)范了基層自發(fā)推動的農(nóng)民承包耕地經(jīng)營體制的改革。

農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，全國承包耕地流轉(zhuǎn)面積3.4億畝，流轉(zhuǎn)比例已達26%，較2009年上升15個百分點。經(jīng)營面積在50畝以上的專業(yè)大戶超過287萬戶，家庭農(nóng)場超過87萬個。

土地流轉(zhuǎn)的快速發(fā)展，也出現(xiàn)了一些問題，使農(nóng)民的合法土地權益與糧食安全都受到危害。上述文件從確權、流轉(zhuǎn)、經(jīng)營等多方面明晰了農(nóng)民承包耕地經(jīng)營體制改革的總體思路，主要回答了“怎樣保障農(nóng)戶作為土地承包者的權利”、“怎樣通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權使農(nóng)業(yè)在現(xiàn)代化道路上更快發(fā)展”的問題。

中國土地勘測規(guī)劃院副總工程師鄒曉云說，以前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關措施都散落在各個文件中，現(xiàn)在集中到一個文件里發(fā)布，由中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布更權威，也將規(guī)范和推進土地流轉(zhuǎn)的進程。

農(nóng)業(yè)部部長韓長賦說，在當前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下，順應農(nóng)民保留土地承包權、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權分為承包權和經(jīng)營權，實現(xiàn)承包權和經(jīng)營權分置并行，是繼我國農(nóng)村改革家庭聯(lián)產(chǎn)承包制后的又一重大創(chuàng)新。

“與發(fā)達國家相比，我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和機械化程度偏低，其中一大原因是土地經(jīng)營過于分散。土地確權和流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)業(yè)土地通過市場向經(jīng)營大戶和專業(yè)戶集中，發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效益，提升農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，并促進就業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移?！敝薪鸸巨r(nóng)業(yè)分析師邊泉水對《每日經(jīng)濟新聞》記者說。

建設統(tǒng)一用地市場突圍

中央農(nóng)村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文11月22日在中國人民大學召開的糧食安全學術研討會上透露，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革試點方案正在按照相關程序報批，有望在2014年內(nèi)或2015年初出臺。

國土資源部黨組成員、副部長、中國土地學會理事長王世元在年底一次會議上也透露了一些土地制度改革的新動向。

種種跡象均表明，統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場漸行漸近。其中很關鍵一點便是：以建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的基本規(guī)則、標準和制度為方向，以破除城鄉(xiāng)體制障礙為核心，將國有建設用地和農(nóng)村集體建設用地納入統(tǒng)一市場體系，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)則和標準，統(tǒng)一平臺和監(jiān)管，建立健全利益平衡機制。

2014年夏季，國土資源部、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局聯(lián)合下發(fā)《關于進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發(fā)證工作的通知》，明確將宅基地和集體建設用地使用權確權登記發(fā)證納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的實施進程，強調(diào)要為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場奠定產(chǎn)權基礎。

清華大學人文社會科學學院教授蔡繼明告訴 《每日經(jīng)濟新聞》記者，一方面大量進城農(nóng)民沒有房子住，城市建設用地還在不斷擴展。另一方面農(nóng)村的人口在減少，但是農(nóng)村的建設用地、宅基地卻數(shù)量在增加，這樣兩頭擠占了耕地。

但讓2.5億畝農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地都可以入市交易并不容易。此前，中央曾提出逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，但5年過去，這方面的進展成效不大。

蔡繼明說，土地制度改革已經(jīng)迫在眉睫，未來農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地實現(xiàn)與國有土地同等入市，農(nóng)村宅基地改革以及相應的農(nóng)村住房財產(chǎn)的抵押、轉(zhuǎn)讓，小產(chǎn)權房和城中村等熱點問題的解決都需要有清晰的判別標準。

貫穿2015的“牛鼻子”改革

中國人民大學重陽金融研究院表示，土地改革是“牽牛鼻子”的改革。在不動產(chǎn)登記和農(nóng)村土地確權登記的基礎上，預計2015年土地改革將成為貫穿各領域改革的一條紅線。

該研究院預計，2015年我國將繼續(xù)推進農(nóng)村土地登記確權工作，在此基礎上加快發(fā)展土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場，穩(wěn)步推進土地經(jīng)營權抵押、擔保試點，促進農(nóng)村土地規(guī)模化經(jīng)營，讓土地改革釋放出更多的城鎮(zhèn)化紅利，讓廣大農(nóng)民平等參與農(nóng)村土地改革，共享現(xiàn)代化成果。

陳錫文表示，以承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權、發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營為主要形式的農(nóng)地經(jīng)營體制改革正比較順利地向前推進。只要堅持讓農(nóng)民依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權，不搞大躍進、不搞強迫命令、不搞行政瞎指揮，就不會出現(xiàn)大的問題。

而在農(nóng)地入市領域，步伐顯然會更加穩(wěn)妥，實質(zhì)性進展也難突然實現(xiàn)，法律體系還需要得到進一步理順。

蔡繼明表示，土地管理法規(guī)定任何單位和個人搞建設都要使用國有土地，這是非常不合理的，農(nóng)民的土地本來直接就可以進行建設，開發(fā)商就可以跟他們談判，但必須先征收為國家所有，征收為國有誰從中得利？很多時候農(nóng)民只能得到不到10%征地補償。

憲法第十條明確城市的土地歸國家所有，農(nóng)村的土地歸集體所有。這意味國有土地想拓展就要占用集體土地，但是憲法同時規(guī)定：國家為了公共利益需要才能征收農(nóng)民土地。

國土部副部長王世元認為，新土改要以妥善合理地分配土地增值收益為關鍵點。堅持以人為本、地利共享的基本原則，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。

他強調(diào)，要發(fā)揮好市場配置資源的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。全面落實土地用途管制要求，強化對城鄉(xiāng)建設用地市場的宏觀調(diào)控，加快制度創(chuàng)新和法制建設。

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分配機制

提高土地利用效率 一畝地如何多收三五斗

每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京

十八屆三中全會關于全面深化改革的決定中，有諸多涉及到城鎮(zhèn)化和土地的內(nèi)容，相關條文爭議頗大，不同的角度有著甚至截然相反的理解；土地問題的復雜性、敏感性及難度凸顯。

目前來看，土改也是各項改革中分歧最大的一項。新一輪農(nóng)村土地制度改革包括國家征地制度改革、農(nóng)村集體建設用地改革、農(nóng)地制度改革，改革的頂層設計呼之欲出。

土地增值分配提高個人收益

無論是流轉(zhuǎn)還是征地制度，現(xiàn)在最重要的目標是使土地能成為一種交易要素。通過這些改革，必將提高土地利用效率，大幅增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，調(diào)整政府征地行為，逐步釋放出巨大的改革紅利。

如果不能交易，土地的配置就是無效率的。按照先前的法律和管理思路，其基本的目標是要把土地凍結在原來的用途上，只有政府才有權力改變。

但這種制度框架所造成的結果恰恰是城市化過度，比均衡狀態(tài)用了更多的土地，而且導致增值收益分配不均。

十八屆三中全會對征地制度進行了改革，允許符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地進入建設用地市場，并且和國有土地享有同等權利。

它突破性的意義在于，如果涉及到符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)民集體經(jīng)營性建設用地，可能就不再征收，以繼續(xù)保持農(nóng)民集體所有權的狀態(tài)進入城鎮(zhèn)建設用地市場。

更重要的問題是農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設用地后的增值收益如何分配。十八屆三中全會明確提出要建立兼顧國家、集體、農(nóng)民三者的土地增值收益的分配機制，并明確要求合理提高個人收益。

對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，不能用解決城鎮(zhèn)化地區(qū)農(nóng)民土地的辦法來對待整個農(nóng)村的建設用地。同時，也要考慮我國的城鎮(zhèn)化到底還需要多少建設用地，絕不可能把農(nóng)村節(jié)約的建設用地指標都拿到城鎮(zhèn)來用。

中央全面深化改革領導小組第七次會議指出，要對宅基地制度改革的試點條件和范圍嚴格把關，不能侵犯農(nóng)民利益，同時不得以退出宅基地使用權作為進城落戶的條件。

流轉(zhuǎn)改善土地資源配置效率

目前較為一致的觀點是宅基地改革試點應分為在城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界外的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)以及在城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界內(nèi)的農(nóng)區(qū)推進。城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界外的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)更多依靠政府，而擴展邊界內(nèi)的農(nóng)區(qū)則更多依賴有效的市場。

就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言，規(guī)模化和集約化顯然是大方向，土地流轉(zhuǎn)便理所當然成為大趨勢。

土流網(wǎng)信息顯示：2014年1月1日至11月30日共發(fā)布土地面積19003.1萬畝，其中交易面積為3715.1萬畝，對比2010年的發(fā)布面積1705.7萬畝和交易面積548.9萬畝這兩組數(shù)據(jù)，可以明顯看出我國土地流轉(zhuǎn)總體呈現(xiàn)加快態(tài)勢，其年均增長率分別為178.4%和155.0%。

一畝地如何多收三五斗？廣東中山市有一個很現(xiàn)成的例子。

中山市農(nóng)業(yè)局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至目前，通過土地流轉(zhuǎn)形成5畝以上規(guī)模經(jīng)營面積達52.75萬畝；其中10畝以上規(guī)模經(jīng)營面積達43.77萬畝；100畝以上規(guī)模面積近13萬畝。

中山市副市長楊文龍說，土地流轉(zhuǎn)能夠有效改善土地資源配置效率，進一步激活農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化、高效化提供了廣闊的產(chǎn)業(yè)空間。

但土地流轉(zhuǎn)過程中需防范片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模，以及工商企業(yè)租用土地后“非農(nóng)化”、“非糧化”等。