每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 金微 發(fā)自北京    

每經(jīng)記者 金微 發(fā)自北京

伴隨著土地流轉(zhuǎn)、新一輪農(nóng)村土地改革的加速，一些保障農(nóng)民利益及農(nóng)村穩(wěn)定的制度也將確立。

目前，由農(nóng)業(yè)部牽頭制定的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》已正式印發(fā)，而由國土資源部主導(dǎo)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》已經(jīng)通過12月2日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議審議，不久將公布。12月22日至23日召開的中央農(nóng)村工作會議，研究了依靠改革創(chuàng)新推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重大舉措，并要求引導(dǎo)和規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，堅(jiān)持以糧食和農(nóng)業(yè)為主，避免 “非糧化”，堅(jiān)決禁止耕地“非農(nóng)化”。

第七次深改會議提出，土地制度改革要在堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線的基礎(chǔ)上有序推進(jìn)。

華中科技大學(xué)教授、中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)表示，當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)不僅是糧食安全的基礎(chǔ)，而且仍然在為幾億農(nóng)民提供著收入與就業(yè)，三條底線實(shí)際上為我國土地改革土地流轉(zhuǎn)定下了框架。

土地流轉(zhuǎn)新常態(tài)

農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，近年來我國土地流轉(zhuǎn)呈“加速跑”態(tài)勢，其占承包地比重在2012年超過20%，2013年超過四分之一。

2014年6月底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積3.8億畝，占家庭承包耕地總面積的28.8%，比2008年底提高20個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加速的背后，我國農(nóng)業(yè)正告別幾千年小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，步入規(guī)?；F(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)，土地流轉(zhuǎn)步入“新常態(tài)”。

11月20日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā) 《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（以下簡稱《意見》），在尊重農(nóng)民意愿的前提下，鼓勵有條件的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包土地經(jīng)營權(quán)，并提出用5年左右時(shí)間基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

農(nóng)業(yè)部長韓長賦說，當(dāng)前在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下，大量人口和勞動力離開農(nóng)村，承包農(nóng)戶不再經(jīng)營自己承包地的情況越來越多，在大多數(shù)地區(qū)，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的條件已經(jīng)基本成熟，“實(shí)現(xiàn)土地集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置，這是引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)?！?/p>

事實(shí)上，這一輪農(nóng)村土地改革的重頭戲也是“土地流轉(zhuǎn)”。與發(fā)達(dá)國家相比，目前我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和機(jī)械化程度偏低，其中一大原因是土地經(jīng)營過于分散，土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)業(yè)土地通過市場向經(jīng)營大戶和專業(yè)戶集中，發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效益，從而提高土地的經(jīng)濟(jì)效益。

但在實(shí)際過程中，土地流轉(zhuǎn)也存在著強(qiáng)行推動土地流轉(zhuǎn)，片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模、比例等問題，還有一些工商企業(yè)長時(shí)間、大面積租賃農(nóng)戶承包地，使“非糧化”“非農(nóng)化”問題表現(xiàn)突出，影響糧食安全。

中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田表示，目前種糧收益低，而資本下鄉(xiāng)帶來了新技術(shù)、新品種與新的經(jīng)營模式，但過分追逐利潤容易加劇 “非糧化”、“非農(nóng)化”傾向，擠占農(nóng)民的就業(yè)空間，貿(mào)然擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)速度對我國非糧化會有加速作用。

土地改革分類試點(diǎn)

目前，中央對工商資本涉農(nóng)的態(tài)度是有保有壓，既要鼓勵和引導(dǎo)城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)，也要防止資本下鄉(xiāng)進(jìn)行非農(nóng)化生產(chǎn)，如《意見》明確要“加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)用途管制”、“加強(qiáng)對工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范”等。

多位專家表示，如果沒有底線，任憑資本通過各種手段將農(nóng)民的土地?fù)?jù)為己有，使農(nóng)民用土地?fù)Q得一點(diǎn)眼前的收益，而他們則從土地的長期升值中獲得暴利。資本和農(nóng)民之間存在信息不對稱，在不受限制自由交易的土地市場，最終受損的一定是農(nóng)民的利益。

而中央深改小組提出，要“嚴(yán)守18億畝耕地紅線是推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的底線、是試點(diǎn)的大前提，決不能逾越?！?/p>

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司司長張紅宇此前也提到我國的現(xiàn)實(shí)，“我國的農(nóng)業(yè)模式仍以家庭經(jīng)營為主，截至目前，有2.6億個(gè)農(nóng)戶家庭。這2.6億個(gè)農(nóng)戶家庭，是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品有效供給的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，任何時(shí)候都不可以忽視他們生存和發(fā)展的機(jī)會?！?/p>

在討論效率的市場經(jīng)濟(jì)條件下，三條底線實(shí)際定下了農(nóng)村土地改革的基調(diào)：穩(wěn)定重于效率。一方面農(nóng)村土地基本制度本身穩(wěn)定下來，所有權(quán)不會改變；另一方面是農(nóng)村土地對于社會穩(wěn)定具有重要作用，這種作用比土地的經(jīng)濟(jì)效益更重要。

賀雪峰說，對于扶植新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體如農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等，文件明確了流轉(zhuǎn)規(guī)模、時(shí)間的上限，仍強(qiáng)調(diào)以家庭經(jīng)營為主體，“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)仍有長期存在的合理性，國家不能忽視幾億農(nóng)民的需求。土地制度改革要認(rèn)識到，對農(nóng)民來說，土地既是農(nóng)民的保障，又是農(nóng)民的退路?！?/p>

在新一輪土地改革中，另一塊重點(diǎn)是集體經(jīng)營性建設(shè)用地。十八屆三中全會上提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，目前多地啟動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓試點(diǎn)范圍，開啟“農(nóng)地入市”的實(shí)驗(yàn)。

“如果今后我們的城市發(fā)展到哪里，土地全部征為國有，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)就沒有多少發(fā)展空間了?！敝醒朕r(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊此前在2014農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革暨北京城郊經(jīng)濟(jì)年會上說，“在城鎮(zhèn)化過程中，可能集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的機(jī)遇更大，如果我們產(chǎn)權(quán)明晰了，可能發(fā)展后勁更足”。

深改小組會議提到，土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度等改革，要作統(tǒng)一部署和要求，但試點(diǎn)工作中要分類實(shí)施。

由于此前在一些地方的土地改革試點(diǎn)中，讓農(nóng)民以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障。農(nóng)民在這個(gè)過程中失去了土地，做不到“出得來回得去”。

針對這種情況，深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議要求，對宅基地制度改革的試點(diǎn)條件和范圍要嚴(yán)格把關(guān)，不能侵犯農(nóng)民利益，不得以退出宅基地使用權(quán)作為進(jìn)城落戶的條件，這是關(guān)系社會安定的重要舉措。

賀雪峰說，與十八屆三中全會相比，目前土地改革的總體基調(diào)是緩和了，“因?yàn)橹袊€有幾億農(nóng)民，可以容納無法進(jìn)城農(nóng)民且可以允許進(jìn)城失敗農(nóng)民返鄉(xiāng)的制度存在，使中國社會結(jié)構(gòu)具有極大的彈性，可以應(yīng)對各種危機(jī)沖擊。農(nóng)村成為中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池?！?/p>