每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京    

每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京

2014年即將結(jié)束，自十八屆三中全會(huì)開始期盼的新一輪農(nóng)村土地改革已經(jīng)有所動(dòng)作。

11月20日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》。12月2日，中央深改組第七次會(huì)議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》。

中共中央總書記、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長習(xí)近平在談及“三農(nóng)”改革時(shí)表示，改革不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產(chǎn)量改下去，不能把農(nóng)民利益損害了。

高層文件規(guī)范土地流轉(zhuǎn)

11月20日，一份名為《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》的文件發(fā)布，從中央層面規(guī)范了基層自發(fā)推動(dòng)的農(nóng)民承包耕地經(jīng)營體制的改革。

農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，全國承包耕地流轉(zhuǎn)面積3.4億畝，流轉(zhuǎn)比例已達(dá)26%，較2009年上升15個(gè)百分點(diǎn)。經(jīng)營面積在50畝以上的專業(yè)大戶超過287萬戶，家庭農(nóng)場超過87萬個(gè)。

土地流轉(zhuǎn)的快速發(fā)展，也出現(xiàn)了一些問題，使農(nóng)民的合法土地權(quán)益與糧食安全都受到危害。上述文件從確權(quán)、流轉(zhuǎn)、經(jīng)營等多方面明晰了農(nóng)民承包耕地經(jīng)營體制改革的總體思路，主要回答了“怎樣保障農(nóng)戶作為土地承包者的權(quán)利”、“怎樣通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)使農(nóng)業(yè)在現(xiàn)代化道路上更快發(fā)展”的問題。

中國土地勘測規(guī)劃院副總工程師鄒曉云說，以前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)措施都散落在各個(gè)文件中，現(xiàn)在集中到一個(gè)文件里發(fā)布，由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布更權(quán)威，也將規(guī)范和推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

農(nóng)業(yè)部部長韓長賦說，在當(dāng)前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，是繼我國農(nóng)村改革家庭聯(lián)產(chǎn)承包制后的又一重大創(chuàng)新。

“與發(fā)達(dá)國家相比，我國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和機(jī)械化程度偏低，其中一大原因是土地經(jīng)營過于分散。土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)業(yè)土地通過市場向經(jīng)營大戶和專業(yè)戶集中，發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效益，提升農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，并促進(jìn)就業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移?！敝薪鸸巨r(nóng)業(yè)分析師邊泉水對(duì)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者說。

建設(shè)統(tǒng)一用地市場突圍

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文11月22日在中國人民大學(xué)召開的糧食安全學(xué)術(shù)研討會(huì)上透露，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)方案正在按照相關(guān)程序報(bào)批，有望在2014年內(nèi)或2015年初出臺(tái)。

國土資源部黨組成員、副部長、中國土地學(xué)會(huì)理事長王世元在年底一次會(huì)議上也透露了一些土地制度改革的新動(dòng)向。

種種跡象均表明，統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場漸行漸近。其中很關(guān)鍵一點(diǎn)便是：以建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的基本規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和制度為方向，以破除城鄉(xiāng)體制障礙為核心，將國有建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地納入統(tǒng)一市場體系，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一平臺(tái)和監(jiān)管，建立健全利益平衡機(jī)制。

2014年夏季，國土資源部、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，明確將宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的實(shí)施進(jìn)程，強(qiáng)調(diào)要為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場奠定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

清華大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院教授蔡繼明告訴 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，一方面大量進(jìn)城農(nóng)民沒有房子住，城市建設(shè)用地還在不斷擴(kuò)展。另一方面農(nóng)村的人口在減少，但是農(nóng)村的建設(shè)用地、宅基地卻數(shù)量在增加，這樣兩頭擠占了耕地。

但讓2.5億畝農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地都可以入市交易并不容易。此前，中央曾提出逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，但5年過去，這方面的進(jìn)展成效不大。

蔡繼明說，土地制度改革已經(jīng)迫在眉睫，未來農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)與國有土地同等入市，農(nóng)村宅基地改革以及相應(yīng)的農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)的抵押、轉(zhuǎn)讓，小產(chǎn)權(quán)房和城中村等熱點(diǎn)問題的解決都需要有清晰的判別標(biāo)準(zhǔn)。

貫穿2015的“牛鼻子”改革

中國人民大學(xué)重陽金融研究院表示，土地改革是“牽牛鼻子”的改革。在不動(dòng)產(chǎn)登記和農(nóng)村土地確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，預(yù)計(jì)2015年土地改革將成為貫穿各領(lǐng)域改革的一條紅線。

該研究院預(yù)計(jì)，2015年我國將繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村土地登記確權(quán)工作，在此基礎(chǔ)上加快發(fā)展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，穩(wěn)步推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營，讓土地改革釋放出更多的城鎮(zhèn)化紅利，讓廣大農(nóng)民平等參與農(nóng)村土地改革，共享現(xiàn)代化成果。

陳錫文表示，以承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)、發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營為主要形式的農(nóng)地經(jīng)營體制改革正比較順利地向前推進(jìn)。只要堅(jiān)持讓農(nóng)民依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，不搞大躍進(jìn)、不搞強(qiáng)迫命令、不搞行政瞎指揮，就不會(huì)出現(xiàn)大的問題。

而在農(nóng)地入市領(lǐng)域，步伐顯然會(huì)更加穩(wěn)妥，實(shí)質(zhì)性進(jìn)展也難突然實(shí)現(xiàn)，法律體系還需要得到進(jìn)一步理順。

蔡繼明表示，土地管理法規(guī)定任何單位和個(gè)人搞建設(shè)都要使用國有土地，這是非常不合理的，農(nóng)民的土地本來直接就可以進(jìn)行建設(shè)，開發(fā)商就可以跟他們談判，但必須先征收為國家所有，征收為國有誰從中得利？很多時(shí)候農(nóng)民只能得到不到10%征地補(bǔ)償。

憲法第十條明確城市的土地歸國家所有，農(nóng)村的土地歸集體所有。這意味國有土地想拓展就要占用集體土地，但是憲法同時(shí)規(guī)定：國家為了公共利益需要才能征收農(nóng)民土地。

國土部副部長王世元認(rèn)為，新土改要以妥善合理地分配土地增值收益為關(guān)鍵點(diǎn)。堅(jiān)持以人為本、地利共享的基本原則，建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制。

他強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揮好市場配置資源的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。全面落實(shí)土地用途管制要求，強(qiáng)化對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的宏觀調(diào)控，加快制度創(chuàng)新和法制建設(shè)。