每經(jīng)編輯 金微    

每經(jīng)記者 金微 發(fā)自北京

財政部近日印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，以有序推進政府和社會資本合作（Public-Private Partnership簡稱PPP）項目實施，保障政府切實履行合同義務，有效防范和控制財政風險。按照指引要求，“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。”

北京市資略律師事務所合伙人徐向東在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪時說，財政部指引的出臺，意味著政府付費和可行性缺口補助類項目，必須通過財政承受能力論證，才能采用PPP模式實施，沒有通過論證的，不宜采用PPP模式實施。

承受力指引有利于化解風險 

《每日經(jīng)濟新聞》記者了解到，財政部所稱財政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本合作項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據(jù)。

財政部要求，各級財政部門（或PPP中心）要以財政承受能力論證結(jié)論為依據(jù)，會同有關(guān)部門統(tǒng)籌做好項目規(guī)劃、設計、采購、建設、運營、維護等全生命周期管理工作。

根據(jù)《指引》，PPP項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權(quán)投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。

對于股權(quán)投資支出，指引稱，應當依據(jù)項目資本金要求以及項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)合理確定。股權(quán)投資支出責任中的土地等實物投入或無形資產(chǎn)投入，應依法進行評估，合理確定價值。

運營補貼支出應當根據(jù)項目建設成本、運營成本及利潤水平合理確定，并按照不同付費模式分別測算。對政府付費模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔全部直接付費責任。

對于可行性缺口補助模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔部分直接付費責任。政府每年直接付費數(shù)額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費的數(shù)額。

財政部稱，開展PPP項目財政承受能力論證，是政府履行合同義務的重要保障，有利于規(guī)范PPP項目財政支出管理，有序推進項目實施，有效防范和控制財政風險，實現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展。

或讓PPP模式回歸理性 

目前，在財政收入下滑、地方債壓力之下，PPP模式成為地方大力推行的融資模式。近日，河南、貴州等地均推出千億級的PPP項目，加上此前十多省份出臺的PPP項目，PPP項目總投資已接近兩萬億元?！　∵@些規(guī)模龐大的PPP項目中，有相當部分目前只是規(guī)劃，尚未開始運作，而當這些項目進行運作后，地方政府需要對這些項目的財政承受能力進行論證和評估。

徐向東認為，該論證的出臺對當前的PPP熱潮影響是重大的，會使PPP模式回歸理性和規(guī)范。

指引明確提到，財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評估。財政支出能力評估，是根據(jù)PPP項目預算支出責任，評估PPP項目實施對當前及今后年度財政支出的影響；行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評估，是根據(jù)PPP模式適用的行業(yè)和領(lǐng)域范圍，以及經(jīng)濟社會發(fā)展需要和公眾對公共服務的需求，平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域PPP項目，防止某一行業(yè)和領(lǐng)域PPP項目過于集中。

《每日經(jīng)濟新聞》記者注意到，財政部今年2月發(fā)布了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引征求意見稿》，對于每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過5%。這次正式出臺的指引則在原征求意見稿增加了5%，同時給予各地方政府一定的裁量權(quán)。并明確，省級財政部門可根據(jù)本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。

《指引》鼓勵列入地方政府性債務風險預警名單的高風險地區(qū)，采取PPP模式化解地方融資平臺公司存量債務。同時，審慎控制新建PPP項目規(guī)模，防止因項目實施加劇財政收。

徐向東認為，財政能力能否承受，與物有所值評價不同，一定是由政府決定的，而不是由咨詢機構(gòu)決定的，或者專家評出來的。如果下一步《物有所值評價指引》再出臺，與前期財政部發(fā)布的PPP操作指南、PPP合同指南，構(gòu)成渾然一體、系統(tǒng)化的PPP操作指導文件。整個PPP運作的基本規(guī)范性文件成型。“中國的PPP必定是解決政府性債務、適應新經(jīng)濟常態(tài)、采用PPP模式三位一體的平衡。”