經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 杜濤  盡管互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票問(wèn)題整改落實(shí)情況督查結(jié)果已經(jīng)上報(bào)，但互聯(lián)網(wǎng)彩票閘門何時(shí)重啟仍無(wú)清晰答案。

由財(cái)政部、民政部、體育總局組成的督察組是從今年2月份啟動(dòng)督查行動(dòng)的。2017年2月，財(cái)政部、民政部、體育總局發(fā)布加急文件《關(guān)于對(duì)擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票問(wèn)題整改落實(shí)情況進(jìn)行督查有關(guān)事宜的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），再次查處整頓互聯(lián)網(wǎng)彩票。

《通知》稱，2016年2月發(fā)布《關(guān)于查處擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票有關(guān)情況的通報(bào)》以來(lái)，雖然取得一定成效，但仍有部分地方和部門整改不及時(shí)、不到位，個(gè)別地方還存在變相利用互聯(lián)網(wǎng)手段違規(guī)銷售彩票現(xiàn)象。財(cái)政部、民政部、體育總局決定成立督察組，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票問(wèn)題整改落實(shí)情況進(jìn)行督查。

據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解，這次督察的結(jié)果已經(jīng)于3月底上報(bào)到財(cái)政部綜合司。此次督查的根源在于2015年的彩票審計(jì)結(jié)果，在當(dāng)時(shí)上報(bào)的彩票審計(jì)結(jié)果引起重視，有兩點(diǎn)被提及，一個(gè)是彩票管理體制改革，另一個(gè)便是互聯(lián)網(wǎng)彩票的問(wèn)題。

對(duì)于彩票管理體制改革，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲悉，財(cái)政綜合司負(fù)責(zé)彩票管理業(yè)務(wù)的彩票管理處已經(jīng)分拆為兩個(gè)處，分別是彩票管理處和彩票監(jiān)督處。對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)彩票的問(wèn)題，財(cái)政部則在叫停之后，一直沒(méi)有“開(kāi)閘”。

2015年4月3日，財(cái)政部等八部委聯(lián)合發(fā)布公告稱，除了指定的彩票發(fā)行和銷售機(jī)構(gòu)外，堅(jiān)決制止擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票的行為。

過(guò)去兩年中，互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票實(shí)際上處于停擺狀態(tài)。在這份公告發(fā)布兩年之際，市場(chǎng)對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)彩票開(kāi)閘重啟存在各種討論。

中國(guó)彩票行業(yè)沙龍創(chuàng)始人蘇國(guó)京對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，彩票體制變革肯定是這兩年內(nèi)的方向，互聯(lián)網(wǎng)彩票是百姓和資本所關(guān)注的。對(duì)于彩票機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，互聯(lián)網(wǎng)僅僅是一種銷售方式，目前互聯(lián)網(wǎng)彩票存在很多問(wèn)題，比如彩票公益金，但很多問(wèn)題的癥結(jié)都在于體制弊端。高科技和互聯(lián)網(wǎng)手段的出現(xiàn)，有時(shí)候是在倒逼我們改革。

一位彩票專家對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)務(wù)監(jiān)管部門肯定應(yīng)該放開(kāi)。如今互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用已十分普及，互聯(lián)網(wǎng)購(gòu)彩需求一直以來(lái)就很大，如果不開(kāi)通，這部分需求很可能就流入非法網(wǎng)絡(luò)博彩了。目前，技術(shù)、時(shí)機(jī)和環(huán)境都已成熟，只待政策完善即可。

督查

兩個(gè)月前，財(cái)政部、民政部、體育總局發(fā)布加急文件《關(guān)于對(duì)擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票問(wèn)題整改落實(shí)情況進(jìn)行督查有關(guān)事宜的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），再次查處整頓互聯(lián)網(wǎng)彩票。

一位彩票行業(yè)人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，此次督查還要追溯至此前審計(jì)署對(duì)彩票的審計(jì)結(jié)果。

2015年，審計(jì)署組織業(yè)務(wù)司局以及駐地方18個(gè)特派辦的審計(jì)人員參與，審計(jì)署成立了彩票資金審計(jì)項(xiàng)目辦公室，負(fù)責(zé)組織此次審計(jì)的組織實(shí)施。審計(jì)的對(duì)象包括財(cái)政部、民政部及所屬中國(guó)福利彩票發(fā)行管理中心和體育總局及所屬體育彩票管理中心，以及北京、山西等18個(gè)省市的省級(jí)財(cái)政、民政、體育部門，228個(gè)省市級(jí)彩票銷售機(jī)構(gòu)，4965個(gè)彩票公益金資助項(xiàng)目。審計(jì)對(duì)象的時(shí)間跨度為2012年至2014年10月。

2015年6月公布的審計(jì)報(bào)告顯示，17個(gè)省未經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)向互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售商支付傭金66.7億元，其中挪用彩票公益金等財(cái)政資金支付3.06億元。

當(dāng)年4月3日，財(cái)政部、公安部、工商總局、工信部等八部委下文，宣布未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自銷售互聯(lián)網(wǎng)彩票。

2016年2月發(fā)布《關(guān)于查處擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票有關(guān)情況的通報(bào)》稱，雖然取得一定成效，但仍有部分地方和部門整改不及時(shí)、不到位，個(gè)別地方還存在變相利用互聯(lián)網(wǎng)手段違規(guī)銷售彩票現(xiàn)象。財(cái)政部、民政部、體育總局決定成立督察組，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票問(wèn)題整改落實(shí)情況進(jìn)行督查。

那一次督查的內(nèi)容主要是四項(xiàng)：一是否全部整改到位，是否按規(guī)定收回財(cái)政資金，是否按規(guī)定對(duì)有關(guān)責(zé)任人執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)；二是否仍存在擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票行為，或以O(shè)2O等形式違規(guī)利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票現(xiàn)象等；三是在彩票發(fā)行銷售管理、彩票資金管理、查處非法彩票等工作中發(fā)現(xiàn)的其他問(wèn)題；四是對(duì)加強(qiáng)彩票監(jiān)督、規(guī)范彩票市場(chǎng)秩序等問(wèn)題提出意見(jiàn)和建議。

彩票O(jiān)2O,即online　To　offline，彩票業(yè)務(wù)以互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)為依托，實(shí)現(xiàn)投注站與彩民在線的鏈接。

在財(cái)政部要求督查之后，各省要求各個(gè)地方自查，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲得某省一份自查方案上報(bào)材料中，就包括了各市整改落實(shí)情況匯報(bào)及相關(guān)證明材料。匯報(bào)材料還涉及各市財(cái)政部門對(duì)挪用彩票公益金機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)費(fèi)等財(cái)政性資金支付網(wǎng)絡(luò)代銷問(wèn)題的處理情況，例如主要措施、財(cái)政督促彩票機(jī)構(gòu)和主管部門追回財(cái)政資金并上繳國(guó)庫(kù)的情況。

另外，當(dāng)時(shí)的《通知》還要求，對(duì)拒不配合，或在督查中弄虛作假、謊報(bào)瞞報(bào)情況的，要按規(guī)定追究責(zé)任。

今年財(cái)政部、民政部、國(guó)家體育總局三部門則成立了6個(gè)督查組，每個(gè)部門負(fù)責(zé)2個(gè)小組，由司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，督查范圍涵蓋各省區(qū)。

公開(kāi)資料顯示，2017年3月10日上午，湖南專員辦召開(kāi)湖南省互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票督查會(huì)議。三部門聯(lián)合督查第五組全體人員和湖南省財(cái)政廳、民政廳、省福彩中心、省體育局、省體彩中心五部門的負(fù)責(zé)人參加了會(huì)議。譚喜宜副監(jiān)察專員對(duì)彩票監(jiān)管工作提出了幾點(diǎn)建議：一是加強(qiáng)彩票事業(yè)頂層設(shè)計(jì)，二是“疏堵結(jié)合”加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)銷售管理，三是加強(qiáng)技術(shù)手段支撐，四是多部門形成監(jiān)管合力，嚴(yán)厲打擊非法彩票。

今年督查工作于2月中旬開(kāi)始，3月下旬結(jié)束，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲悉，督查情況總結(jié)已經(jīng)于3月底匯報(bào)到財(cái)政部綜合司。

事實(shí)上，這不是彩票主管機(jī)構(gòu)第一次發(fā)文督查整頓互聯(lián)網(wǎng)彩票。2015年4月八部委發(fā)文，規(guī)定未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自銷售互聯(lián)網(wǎng)彩票，被認(rèn)為是最嚴(yán)厲的一次整頓。這次整頓后，超過(guò)300家互聯(lián)網(wǎng)彩票網(wǎng)站停售，就連500彩票網(wǎng)、淘寶彩票也難逃一劫。

十年圍堵

互聯(lián)網(wǎng)彩票禁售令已經(jīng)兩年。經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解到，在這期間，沒(méi)有一家互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售得到過(guò)批準(zhǔn)，互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售實(shí)際上處于停擺狀態(tài)。

2015年4月3日，財(cái)政部、公安部、工商總局、工信部等八部委發(fā)文，明確未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自銷售互聯(lián)網(wǎng)彩票，這被市場(chǎng)視為網(wǎng)絡(luò)彩票正式停售的日期。

實(shí)際上，監(jiān)管部門對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票的態(tài)度幾經(jīng)變化。從2008年財(cái)政部、民政部、國(guó)家體育總局發(fā)布《關(guān)于彩票機(jī)構(gòu)利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票有關(guān)問(wèn)題的通知》算起，互聯(lián)網(wǎng)彩票前后歷經(jīng)十年波折。

在這十年里，互聯(lián)網(wǎng)彩票經(jīng)歷過(guò)禁止，經(jīng)歷過(guò)放開(kāi)，經(jīng)歷了輝煌，也經(jīng)歷了艱難。

不過(guò)與這一次不同的是，此前的歷次行業(yè)整頓，持續(xù)時(shí)間平均沒(méi)有超過(guò)1年。

2010年9月26日，財(cái)政部制定印發(fā)《電話銷售彩票管理暫行辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票管理暫行辦法》，對(duì)開(kāi)展電話、互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票業(yè)務(wù)的審批管理、銷售管理、資金管理、安全管理以及監(jiān)督檢查等做出了規(guī)定，明確未經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)，不準(zhǔn)開(kāi)展互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售業(yè)務(wù)。

在2011年財(cái)政部公布的《財(cái)政部關(guān)于公布廢止和失效的財(cái)政規(guī)章和規(guī)范性文件目錄（第十一批）的決定》中，對(duì)2008年出臺(tái)的不得利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票的文件標(biāo)明作廢。

但是財(cái)政部隨后又在2012年2月召開(kāi)緊急會(huì)議，重申了未經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自利用互聯(lián)網(wǎng)、電話銷售彩票。

2013年1月出臺(tái)的《彩票發(fā)行銷售管理辦法》，再次明確了互聯(lián)網(wǎng)是彩票的合法銷售方式。

身份得到承認(rèn)后，互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)務(wù)在2013年展現(xiàn)了蓬勃發(fā)展的趨勢(shì)。這一年，500彩票網(wǎng)和中國(guó)競(jìng)彩網(wǎng)成為首批兩家獲得體育彩票網(wǎng)絡(luò)銷售牌照試點(diǎn)的網(wǎng)站。當(dāng)年8月，澳客網(wǎng)成為人民網(wǎng)子網(wǎng)站；11月，500彩票網(wǎng)在紐交所上市。

2014年，包括巴西世界杯在內(nèi)的重大賽事，推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)彩票銷量從2013年的420億元暴漲102%，達(dá)到850億元，占彩票銷售總額的比例達(dá)到20%?！?014年互聯(lián)網(wǎng)彩票市場(chǎng)分析報(bào)告》顯示，當(dāng)年中國(guó)有超過(guò)1億以上的用戶通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)渠道投注購(gòu)買彩票，互聯(lián)網(wǎng)已成為廣大用戶的重要投注平臺(tái)和渠道。

轉(zhuǎn)折出現(xiàn)在2015年。

這一年1月15日，財(cái)政部、民政部、國(guó)家體育總局聯(lián)合下發(fā)通知，要求各省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政廳(局)、民政廳(局)、體育局針對(duì)目前彩票市場(chǎng)中存在擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票現(xiàn)象開(kāi)展自查自糾工作。按照通知內(nèi)容，彩票銷售機(jī)構(gòu)擅自委托網(wǎng)絡(luò)公司利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票，主要方式包括代購(gòu)、代銷、合買、網(wǎng)站直接銷售和客戶端直接銷售等。

一位財(cái)稅人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，在2015年審計(jì)署審計(jì)彩票之后，互聯(lián)網(wǎng)彩票的問(wèn)題就被財(cái)政部重視，包括今年2月開(kāi)始的這次督查，都是源于2015年那次審計(jì)。

2015年的審計(jì)署審計(jì)結(jié)果顯示，違規(guī)銷售互聯(lián)網(wǎng)彩票非常普遍，被抽查的18個(gè)省、直轄市中，有17個(gè)未經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票630億元，幾乎占到2014年全年各種彩票銷售總額的五分之一。

在這次審計(jì)中，18個(gè)省不少地區(qū)都發(fā)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售中有“吃票”現(xiàn)象。“錢收了沒(méi)打出票，彩票公益金沒(méi)有轉(zhuǎn)移到國(guó)家那里去。實(shí)質(zhì)上就是彩票的錢沒(méi)有進(jìn)行交易，被中間的互聯(lián)網(wǎng)銷售給扣下了。”一位彩票從業(yè)人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。

之后，財(cái)政部一直在強(qiáng)調(diào)禁止擅自銷售互聯(lián)網(wǎng)彩票。

2016年4月28日，財(cái)政部等五部委再次聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好查處擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票工作有關(guān)問(wèn)題的通知》，嚴(yán)禁“彩票O(jiān)2O”等各種互聯(lián)網(wǎng)售彩行為。

值得注意的是，近兩年來(lái)，彩票管理工作尤其是互聯(lián)網(wǎng)售彩管理中，多次出現(xiàn)多部門聯(lián)合發(fā)文聯(lián)合行動(dòng)。從2015年的八部委聯(lián)合公告，到2016年5月的五部委聯(lián)合發(fā)布通知，再到今年2月的三部委聯(lián)合督查，無(wú)一不是多部門聯(lián)合行動(dòng)。

“但縱觀世界，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)源地美國(guó)即便在互聯(lián)網(wǎng)泡沫時(shí)也未將線上彩票和博彩業(yè)務(wù)全面放開(kāi)。”蘇國(guó)京坦言，“彩票本就具有一定博弈性，這種負(fù)面性在互聯(lián)網(wǎng)上會(huì)有成倍地放大，且目前監(jiān)管細(xì)則尚是空白，所以被叫停遲遲不能恢復(fù)也是可以理解的。”

由于禁售持續(xù)，互聯(lián)網(wǎng)彩票從千億規(guī)模急劇萎縮。經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解到，一家大型互聯(lián)網(wǎng)公司平臺(tái)的彩票業(yè)務(wù)，在2014年的時(shí)候還有員工近百人，到現(xiàn)在人數(shù)未有多大變化，一直等著互聯(lián)網(wǎng)彩票開(kāi)閘的那一天。

何時(shí)開(kāi)閘？

2016年禁售1年之際，網(wǎng)售彩票行業(yè)就曾經(jīng)歷過(guò)一次失望。當(dāng)年4月，有市場(chǎng)消息稱網(wǎng)售彩票有望開(kāi)放試點(diǎn)，但隨后卻等來(lái)財(cái)政部查處擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票的通知。通知明確提出，要按照“誰(shuí)批準(zhǔn)、追究誰(shuí)，誰(shuí)出票、查處誰(shuí)”的原則，對(duì)有關(guān)彩票機(jī)構(gòu)實(shí)行停業(yè)整頓。

不過(guò)從財(cái)政部綜合司2016年的工作計(jì)劃中，依然可以看到政策松動(dòng)的跡象——要深化研究彩票管理體制改革方案，其次是按照“開(kāi)正門，堵后門”的原則，研究完善互聯(lián)網(wǎng)和電話銷售彩票管理辦法，有序、有限、適度、適時(shí)推動(dòng)相關(guān)試點(diǎn)。

一些互聯(lián)網(wǎng)巨頭顯然已捕捉到政策變動(dòng)。2016年初，阿里攜手螞蟻金服以20億元控股了一家香港上市公司亞博科技，亞博科技是著名的彩票綜合技術(shù)服務(wù)提供商，此次控股后亞博負(fù)責(zé)阿里旗下各平臺(tái)彩票頻道的業(yè)務(wù)。

可以互相印證的是，2016年1月7日，時(shí)任國(guó)家體育總局局長(zhǎng)、黨組書(shū)記劉鵬在全國(guó)體彩工作會(huì)議上表示，將積極推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)銷售試點(diǎn)準(zhǔn)備工作，進(jìn)一步完善各項(xiàng)管理制度與工作流程。

不過(guò)到了2016年5月，五部委發(fā)布《關(guān)于做好查處擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票工作有關(guān)問(wèn)題的通知》，明確指出彩票O(jiān)2O形式違規(guī)，將擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票的單位或個(gè)人列入黑名單，并追究相關(guān)彩票機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人的責(zé)任。

一位彩票的專家對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)務(wù)監(jiān)管部門肯定應(yīng)該放開(kāi)，互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用已十分普及，互聯(lián)網(wǎng)購(gòu)彩需求一直以來(lái)就很大，如果不開(kāi)通，這部分需求很可能就流入非法網(wǎng)絡(luò)博彩了。目前，技術(shù)、時(shí)機(jī)和環(huán)境都已成熟，只待政策完善即可。

多位彩票行業(yè)人士接受經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)采訪時(shí)表示，盡管有關(guān)部門一直說(shuō)從未關(guān)停過(guò)互聯(lián)網(wǎng)彩票，只要前端能夠通過(guò)國(guó)家體育總局和民政部審核之后，就可以報(bào)到財(cái)政部再次審核，但是到目前還沒(méi)有成功報(bào)到財(cái)政部的案例。

而為了推進(jìn)彩票管理體制改革，財(cái)政部在去年也已經(jīng)將綜合司的彩票管理處拆分為兩個(gè)處，分別是彩票管理處和彩票監(jiān)督處。

蘇國(guó)京認(rèn)為，財(cái)政部的職責(zé)是對(duì)彩票發(fā)行管理銷售進(jìn)行監(jiān)管監(jiān)督。這么多年，從監(jiān)管來(lái)看有時(shí)太細(xì)、太雜，但有時(shí)候真正需要監(jiān)管的地方，又有些力不從心。談到互聯(lián)網(wǎng)彩票的多次叫停和監(jiān)管問(wèn)題，蘇國(guó)京認(rèn)為，問(wèn)題之一是三部委沒(méi)有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，監(jiān)管力度自然會(huì)被弱化。

“國(guó)家這兩年比較關(guān)注私彩，還有海外的非法博彩。因?yàn)檫@一塊市場(chǎng)和份額已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)正規(guī)途徑的彩票，這也給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)了很多負(fù)面影響。比如南方某地破獲地下線上博彩，涉賭資達(dá)4800億元，而中國(guó)彩票2016年年銷售額才3963億元。”蘇國(guó)京表示，應(yīng)探索彩票體制改革，積極推動(dòng)國(guó)家彩票理念的實(shí)施。

蘇國(guó)京進(jìn)一步解釋說(shuō)，國(guó)家彩票概念是指各國(guó)政府在設(shè)立、發(fā)行彩票時(shí)，從國(guó)家整體戰(zhàn)略、布局出發(fā)，并不針對(duì)或者傾向于任何部門而設(shè)立、發(fā)行的彩票。這樣就意味著原有彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)概念有可能會(huì)有進(jìn)一步的外延。就國(guó)家彩票概念而言，未來(lái)彩票公益金的覆蓋范圍將越來(lái)越廣，可以涉及民生、文體、環(huán)保、醫(yī)療、教育、軍事等各個(gè)領(lǐng)域。

“中國(guó)的彩票行業(yè)，有監(jiān)督、管理、發(fā)行、銷售四個(gè)環(huán)節(jié)，分別涉及到財(cái)政部、民政部、國(guó)家體育總局、中國(guó)福利彩票發(fā)行管理中心、國(guó)家體育總局體育彩票管理中心及所有省級(jí)彩票中心。四個(gè)部門一直存在權(quán)責(zé)不清的問(wèn)題。”蘇國(guó)京說(shuō)。