每經(jīng)記者 梁宏亮    每經(jīng)編輯 楊歡

改革開放以來，中國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程，取得了舉世矚目的成就。但是，隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，城鎮(zhèn)化面臨新的形勢、新的挑戰(zhàn)、新的困難、新的機遇。

在一個超過13億人口的發(fā)展中大國，如何走出一條符合自身實際、具有自己特色的新型城鎮(zhèn)化道路，是一個宏大而深遠的時代命題。

今天分享的這篇是，全國人大財經(jīng)委員會委員、清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院教授蔡繼明在“中國新型城鎮(zhèn)化理論·政策·實踐論壇2018”上發(fā)表的演講——讓市場在人口和土地的空間配置中發(fā)揮決定性作用。

圖片由主辦方提供

以下為演講實錄（內(nèi)容有刪減）

城鎮(zhèn)化既然是一個自然的歷史過程，為什么要由政府來推動呢？原因就在于我們現(xiàn)有的一些制度在阻礙著城鎮(zhèn)化的進程。而這些制度是由我們政府制定的，所以解鈴還需系鈴人。要推進城鎮(zhèn)化，就要由政府出面，這些制度靠老百姓是無法跨越的，只能由政府降低阻礙城鎮(zhèn)化進程的障礙和門檻，發(fā)揮市場的作用。

在這里面，首先我們要全面理解十八屆三中全會所提出的“讓市場在資源配置中起決定性作用”。這個命題提出之后，就涉及到怎么去理解資源配置。這里的資源配置指的是土地資源、勞動力資源、資本資源，以及企業(yè)家技術(shù)管理等等。所以，緊接著涉及到的土地問題，就是要構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

有人說，土地資源是個例外，市場配置資源不能夠在土地這個領(lǐng)域發(fā)揮作用。可是我們知道，土地是財富之母，勞動是財富之父，在所有資源里面，土地和勞動是最重要的兩個最基本的原始資源。如果土地資源和勞動資源不能夠用市場來配置，那么其它資源一定都是扭曲的。

那么，政府在這里面該起什么作用呢？有人說是規(guī)劃和用途管制。不錯，任何國家，包括私有制國家，土地的使用都要受到規(guī)劃和用途管制的限制。問題就是規(guī)劃是怎么制定的。規(guī)劃是靠我們規(guī)劃部門在辦公室拍腦門制定呢？還是要根據(jù)市場配置資源的要求來制定，并且根據(jù)市場的發(fā)展變化來及時調(diào)整？用途管制也是必要的，但是一成不變的嗎？比如，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化了，人口結(jié)構(gòu)變化了，供求關(guān)系變化了，難道原來確定的土地用途就不能夠改變嗎？

所以，這里面還是以市場配置資源作為基礎(chǔ)。在市場解決不了的地方、有“外部性”的地方，政府才能夠更好地發(fā)揮作用。如果撇開市場，以政府的規(guī)劃來代替市場的配置，就不是更好地發(fā)揮作用，而是在更壞的發(fā)揮作用。

市場決定資源配置，一定離不開土地市場，離不開勞動市場。那么我們現(xiàn)在對土地資源是計劃配置、行政配置，嚴格地說沒有土地市場。有人說“招拍掛”，“招拍掛”是政府控制著城市土地，是唯一、獨家的賣方市場，這不是競爭的市場。政府手里面的土地不是通過市場得到的，是通過行政征地強制得到的。

我們現(xiàn)在搞的改革，我們允許農(nóng)村集體土地入市，但是我們嚴格限定在了經(jīng)營建設(shè)用地，農(nóng)村建設(shè)用地19萬平方公里，經(jīng)營型建設(shè)用地只有4000多萬畝，大概只占了百分之十幾。而且這些經(jīng)營建設(shè)用地已經(jīng)在投入使用了，讓他們?nèi)胧胁贿^就是頒發(fā)一個出生證，并沒有增加城市建設(shè)用地的有效供給。農(nóng)村大量的建設(shè)用地是宅基地，楊偉民主任說到，農(nóng)村閑置的宅基地就3000多萬畝，已經(jīng)超過城市住宅用地。把這些閑置的宅基地入市，我們的地價、房價能不降下來嗎？

所以，我們現(xiàn)在限制農(nóng)村宅基地的入市，這仍然是計劃配置資源。至于人口方面，我們對存量人口還是進行計劃限制，尤其是特大、超大城市的人口規(guī)模，總是要提出要嚴格限制特大、超大城市的發(fā)展。北上廣深這些千萬以上人口的大城市，都在控制人口規(guī)模。

而原來的國土部也明確講，超過500萬以上人口的城市嚴格限制建設(shè)用地供給。我們土地管理法的修整案已經(jīng)討論了幾年，現(xiàn)在已經(jīng)是第二稿征求意見，仍然在強調(diào)使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途，而且確定到每一塊土地的使用。

我下面講的第二個問題，就是要讓市場決定城鄉(xiāng)以及城市之間的人口分布。“離土不離鄉(xiāng)”、“就地工業(yè)化”已經(jīng)造成資源的浪費、環(huán)境的惡化，不可持續(xù)。“進城難落戶，遷徙難定居”導(dǎo)致我們的半城市化以及家庭的分裂，70%的產(chǎn)業(yè)工人背著農(nóng)民工的稱號，沒有城市戶籍，2.25億農(nóng)民工“被城市化”，“被統(tǒng)計”為城鎮(zhèn)常住人口。但是，這里面就有幾千萬留守兒童、留守婦女、留守老人。這些數(shù)據(jù)可能已經(jīng)官方不認可了，因為我們的統(tǒng)計口徑變了，18歲以下，父母雙方只要有一方在身邊就不能叫留守兒童。

春運潮大家都知道。每年春節(jié)是數(shù)以幾十億的人口大遷徙，這都是“半城市化”造成的結(jié)果。我們?nèi)藶榈囟糁屏舜蟪鞘械陌l(fā)展會導(dǎo)致什么結(jié)果？我們的城市化進程已經(jīng)受到嚴重的遏制。國際經(jīng)驗來看，人口向大城市集聚是世界性普遍的規(guī)律，聯(lián)合國從1950年統(tǒng)計到2015年，又預(yù)測到2025年到2035年，我們看到現(xiàn)實的數(shù)據(jù)和預(yù)期的數(shù)據(jù)，50萬以下人口城市在整個城市人口中占的比例是越來越低的，中等城市、大城市、超大城市在城市人口中的比例是越來越高的。就美國來說，我們也看到了同樣的現(xiàn)象，就中國來上，我們看一下改革開放從1982年到2016年，也是大城市的人口增長快于中小城市和小城鎮(zhèn)。到2016年，我們看到一線城市從原來的1990年2.8%提高到了5.2%，二線城市是16.5%提高到了20%，而三四線城市由80.7%降低到了74.8%。我們經(jīng)常說，我國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過了世界平均水平，前面兩位專家都談到了，我國的城市化速率遠低于同期的日本，我國的戶籍人口的城市化低于常住人口城市化14%，那也就是說2.25億農(nóng)民工和他們的家屬被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，但是沒有戶口。

不僅如此，剛才忽略了一個城市化和城鎮(zhèn)化的差別。城鎮(zhèn)化率58.5%，這是常住人口，但是城市化率多高？注意了，我們這里面有兩萬個鎮(zhèn)，一個鎮(zhèn)的人口平均一萬人，兩萬個鎮(zhèn)就是兩億“鎮(zhèn)民”，不是“市民”。在發(fā)達的國家，城市和城鎮(zhèn)是沒有差別的，也不存在有戶口和沒戶口的差別。我們的兩萬個鎮(zhèn)到底是講“鎮(zhèn)民化”還是“市民化”？講“城鎮(zhèn)化”是不是意味著將來更多的人口要向小城鎮(zhèn)集中？要發(fā)展兩萬個鎮(zhèn)。

我們知道，中國的鎮(zhèn)和市不僅是五級政府的差別，而且是公共服務(wù)、各種基礎(chǔ)設(shè)施的差別。因此，我們講城市化是高水平，城鎮(zhèn)化是低水平。城市化的速度在下降，我們把五年做一個單位統(tǒng)計就會發(fā)現(xiàn)，1996-2000年，城市化速率最高，從此之后每五年作為一個計量單位統(tǒng)計，我們的城市化速度在下降。

各位注意，我國目前工業(yè)化沒有完成，城市化正方興未艾，我們不能行百里路半九十。這時候提“逆城市化”，提城市化的速度放慢都是違反經(jīng)濟規(guī)律的。應(yīng)取消對大城市、特大城市人口規(guī)模的限制，取消對它的行政計劃控制。優(yōu)先發(fā)展大城市不僅能夠少占耕地，而且提高大城市控制污染的能力，并且能夠提供更多的就業(yè)崗位，而且從經(jīng)濟效率來說，更是能夠發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟效益。

我國的特大城市、超大城市不是多了，而是少了。我國最大的城市上海，按照最大城市的人口占全國總?cè)丝诘谋壤齺碛嬎?，低于世界平均水平。我國的大都市群不是大，而是不夠大，三大都市群加在一起的GDP也沒有達到日本和美國三大都市群的水平。

我要講的第三個問題，就是要讓市場在土地資源配置中起決定性作用。房價十年九調(diào)，為什么越調(diào)越高？前面有人講，房價的問題不是建房成本的問題，是宅基地成本的問題。政府控制著宅基地，十年九調(diào)只是控制剛需，但剛需是控制不了的。需求不斷增加，供給沒有相應(yīng)增加。

剛才說如果我們把農(nóng)村閑置的宅基地3000多萬畝宅基地，通過“增減掛鉤”轉(zhuǎn)移到城市，城市的宅基地又增加百分之百，那還用得著限制購房嗎？我們國家建設(shè)用地占全國土地面積的比例是低于世界水平的，建設(shè)用地里面的住宅用地更低于世界平均水平。

改革開放以來，每年人口從中西部向東部轉(zhuǎn)移，但是我們的新增建設(shè)用地的配給是在向中西部傾斜。由原來的東部占70%，西部占30%，現(xiàn)在倒過來。中西部占了70%，東部只占了30%。我們看到空城、鬼城沒有發(fā)生在北京、上海，深圳，都是發(fā)生在中西部。

嚴格控制大城市導(dǎo)致的結(jié)果，越是大城市越控制土地，結(jié)果大城市一定是房價泡沫，而中小城市、小城鎮(zhèn)一定是庫房積存。

所以下邊我就回到土地制度，深化土地制度改革，重點突破是什么？

要讓市場決定土地資源的配置，同時要堅持公益性征地的原則，凡是不屬于公眾利益的范圍，一定要由市場配置，允許集體土地入市。

尤其是宅基地，城市居民的宅基地有完整的用益物權(quán)，農(nóng)村的宅基地只有使用權(quán)，沒有轉(zhuǎn)讓、出租的權(quán)力，更沒有抵押獲得貸款的權(quán)利。

現(xiàn)在搞“增減掛鉤”，可以跨城市、跨省市，但是要靠計劃。建設(shè)全國統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，稀缺的資源才能夠得到最有效的利用，這也是市場配置資源所要求的。

另外，農(nóng)村為什么貧困，為什么“三農(nóng)問題”喊了幾十年，“一號文件”出了20個，“三農(nóng)問題”始終是全黨工作的重中之重？一個很重要的原因，沒有改變農(nóng)村“人多地少”的基本狀況。

一家一戶平均土地8畝地，是世界上超小的土地經(jīng)營規(guī)模，一畝地500塊錢的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的純收入，才四千塊錢，一家兩口人就絕對貧困化水平，現(xiàn)在農(nóng)民收入增加，不是靠從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，50%以上靠的務(wù)工的收入，怎么把8畝地搞成16畝、32畝、64畝，搞成120畝，達到規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)民自然就富了。

當(dāng)然，這就意味著百分之八九十的人口轉(zhuǎn)移到城鄉(xiāng)里了，城鄉(xiāng)人口的流動就可以達到平衡。

土地修法不能顧頭不顧尾。我們憲法，城市土地歸國家所有，國家為了公共利益才能征收農(nóng)民的土地。那不是公共利益怎么辦？允許集體土地入市就違憲，要征收也是違憲，所以土地法律的修改首先是涉及到最高法的修改。

接下來就是《土地管理法》，城市公共利益怎么界定呢？公共利益界定為城市市區(qū)，凡是列入規(guī)劃的就要征收，這是偷換概念。城市里面列入規(guī)劃的土地有相當(dāng)一部分不是公共利益，就不應(yīng)該征收。

那么接下來《城市房地產(chǎn)管理法》要修改了。我們的《土地承包法》現(xiàn)在搞三權(quán)分制，三權(quán)分制以后，只有經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)，承包權(quán)只能在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，這樣的農(nóng)村不就變成一個封閉的經(jīng)濟組織嗎？

我們向世界都開放了，我們的農(nóng)村為什么不能彼此開放？大量的農(nóng)民永遠是外來的農(nóng)民，不能變成本地的農(nóng)民？正如我們的農(nóng)民工不能變成市民一樣。因此，《土地管理法》的修改還在討論，需要放開門戶，允許城里人到農(nóng)村，也要允許外村人到本村來。要取消有關(guān)部門不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房，或者是租地建房，這樣的規(guī)定明顯是違反居民自主選擇居住地點的這樣一個自由。

所以總書記說到，土地改革要有三條底線：

第一條底線，公有制不能突破。我覺得這個不必擔(dān)心，憲法規(guī)定，城市的土地歸國家所有，農(nóng)村的土地歸集體所有。我們在這里說土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的是使用權(quán)，我們說土地的買賣，買賣的是使用權(quán)，沒有任何一個人一個組織，一個政府公然說買賣土地的所有權(quán)，這種擔(dān)心除非我們修改憲法，這種擔(dān)心是不必要的。

第二，耕地的紅線不能突破。這個也沒有必要突破，我們大面積占用耕地的年代，工業(yè)化時期已經(jīng)過去了，這些年每年新增建設(shè)用地占用耕地的面積都在減少。尤其我們剛才談的土地流轉(zhuǎn)涉及到農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，根本不涉及占用耕地，農(nóng)村19萬平方公里的建設(shè)用地超過城市建設(shè)用地一倍以上，城市才9萬，我們把那3000萬閑置的宅基地流轉(zhuǎn)起來，來解決工業(yè)化、城市化以及進城務(wù)工農(nóng)民的住宅問題，這也不存在耕地紅線的突破問題。

最后，農(nóng)民的權(quán)益不受到傷害。我們怎么理解總書記這句話，事實上土地流轉(zhuǎn)起來，增加農(nóng)民的選擇的權(quán)利，賦予他選擇的權(quán)力，讓農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)獲得財產(chǎn)性收入，是這樣做保護農(nóng)民利益呢還是限制它流轉(zhuǎn)保護了農(nóng)民的利益呢？我想大量的事實已經(jīng)做出了回答。

我的發(fā)言完了。謝謝各位。