每經(jīng)記者 查道坤    每經(jīng)編輯 文多    

在佘才高看來(lái)，我國(guó)城市軌道交通行業(yè)發(fā)展迅速，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。但是，與我國(guó)城市軌道交通行業(yè)發(fā)展形勢(shì)不相適應(yīng)的是，軌道交通法制化進(jìn)程并不匹配，至今沒(méi)有一部統(tǒng)一的法律保障行業(yè)發(fā)展。

全國(guó)兩會(huì)期間，全國(guó)人大代表、南京地鐵集團(tuán)董事長(zhǎng)佘才高作為交通行業(yè)的代表，也帶來(lái)了他的觀點(diǎn)。佘才高建議，應(yīng)該加快城市軌道交通立法，以保障軌道交通行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

全國(guó)人大代表、南京地鐵集團(tuán)董事長(zhǎng)佘才高。圖片來(lái)源：受訪(fǎng)方提供

軌道交通發(fā)展迅速

據(jù)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者了解，當(dāng)前，全國(guó)軌道交通發(fā)展勢(shì)頭異常迅猛。

佘才高在建議中引用的數(shù)據(jù)顯示，2008至2018年的10年間，中國(guó)軌道交通運(yùn)營(yíng)城市由13座增至36座，運(yùn)營(yíng)里程由1125.2公里增至5581.6公里，尤其2010至2018年間，新增運(yùn)營(yíng)里程4294公里，占總運(yùn)營(yíng)路程的78%，國(guó)內(nèi)眾多二三線(xiàn)城市正跑步進(jìn)入軌道交通時(shí)代。

而在客運(yùn)量方面，當(dāng)前北京、上海、廣州的日均客運(yùn)量均超過(guò)了800萬(wàn)人次，且單日最高客流皆突破了1000萬(wàn)人次，城市軌道交通已成為保障一線(xiàn)城市有序運(yùn)行的主要公共交通工具。預(yù)計(jì)2020年全國(guó)軌道交通在建線(xiàn)路6000公里左右，新建里程3000公里左右，比“十二五”期間增加一半，投資量預(yù)計(jì)比“十二五”期間增加50%~70%，形成百城百市共同發(fā)展軌道交通的爆發(fā)式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

城市軌道交通的蓬勃發(fā)展，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)就業(yè)產(chǎn)生了巨大的拉動(dòng)作用。中國(guó)軌道交通協(xié)會(huì)的一項(xiàng)內(nèi)部研究顯示，軌道交通建設(shè)對(duì)GDP的直接貢獻(xiàn)率不低于2.63倍，綜合貢獻(xiàn)率則超過(guò)6.2倍。按此計(jì)算，目前規(guī)劃中的城市軌道交通線(xiàn)路對(duì)GDP的直接貢獻(xiàn)為9.6萬(wàn)億元，綜合貢獻(xiàn)為30.36萬(wàn)億元。

不過(guò)，與我國(guó)城市軌道交通行業(yè)發(fā)展形勢(shì)不相適應(yīng)的是，軌道交通法制化進(jìn)程嚴(yán)重滯后，至今沒(méi)有一部統(tǒng)一的法律保障行業(yè)發(fā)展。

2018年，國(guó)家層面相繼發(fā)布了4個(gè)重要文件及標(biāo)準(zhǔn)，分別是《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕52號(hào)），提高了申報(bào)建設(shè)的門(mén)檻，明確了各相關(guān)責(zé)任方的責(zé)權(quán)，對(duì)已運(yùn)營(yíng)和在建軌道交通的城市也提出了更為規(guī)范的監(jiān)管要求；《關(guān)于保障城市軌道交通安全運(yùn)行的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕13號(hào)），從國(guó)家層面對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)城軌領(lǐng)域重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)的局面予以糾正；以及《城市軌道交通線(xiàn)網(wǎng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》和《地鐵設(shè)計(jì)防火標(biāo)準(zhǔn)》。

但相關(guān)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)仍遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足軌道交通快速發(fā)展的需求。

需要立法規(guī)范行業(yè)發(fā)展

城市軌道交通建設(shè)涉及郵電、人防、文物、環(huán)保、電力、水利、鐵路等多個(gè)行業(yè)，各自都有相關(guān)法律。因此，佘才高建議，軌道交通行業(yè)也應(yīng)建立相應(yīng)的上位法，確定與上述行業(yè)的對(duì)接原則，更好地指導(dǎo)相關(guān)溝通協(xié)調(diào)工作，避免重復(fù)投資，規(guī)范行業(yè)發(fā)展。

在佘才高看來(lái)，加快城市軌道交通立法工作，主要出于以下幾方面考慮：

首先，要規(guī)范管理行為，提升建設(shè)效率。城市軌道交通與大鐵路的全國(guó)統(tǒng)管模式不同，隨著國(guó)家部委部分權(quán)限下放至地方政府，軌道交通的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等實(shí)質(zhì)性事務(wù)均由地方政府負(fù)責(zé)，由于缺乏宏觀統(tǒng)籌，各地管理模式不一，需通過(guò)立法明確各部委及地方政府的職責(zé)界面，不留監(jiān)管死角。尤其軌道交通項(xiàng)目分為線(xiàn)網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃、可研、設(shè)計(jì)、建設(shè)施工、工程驗(yàn)收、試運(yùn)營(yíng)、正式運(yùn)營(yíng)等若干階段，涉及專(zhuān)業(yè)和部門(mén)眾多，隨著簡(jiǎn)政放權(quán)的深入，一方面監(jiān)管缺失現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，另一方面各項(xiàng)要件審批周期長(zhǎng)、制約因素多，且地方領(lǐng)導(dǎo)更替也容易對(duì)工程建設(shè)和報(bào)批產(chǎn)生影響，亟需通過(guò)立法明確各階段工作的基本原則和程序，固化要求，進(jìn)一步提升建設(shè)效率和管理水平。

其次，指導(dǎo)籌融資推進(jìn)，保障行業(yè)健康發(fā)展。當(dāng)前，國(guó)家正積極推廣PPP融資模式，各地均有相應(yīng)的軌道交通PPP示范項(xiàng)目，但由于項(xiàng)目投資額過(guò)大，對(duì)投資人、政府、融資機(jī)構(gòu)都是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)，目前也少有軌道交通PPP項(xiàng)目真正落地實(shí)施。城市軌道交通是一種重要的公共交通工具，應(yīng)在法律層面形成原則意見(jiàn)，保障行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)涉及到跨省、市的軌道交通項(xiàng)目，也需立法建立指導(dǎo)性的投資原則。

第三，保障服務(wù)質(zhì)量，維護(hù)公共安全。軌道交通具有人群密集、客流集中、空間封閉等特點(diǎn)，為保障乘客安全出行，一方面要通過(guò)立法規(guī)范乘客行為，維護(hù)公共秩序，另一方面對(duì)列車(chē)行車(chē)間隔、準(zhǔn)點(diǎn)率、故障恢復(fù)、乘車(chē)環(huán)境、突發(fā)客流應(yīng)急、大型活動(dòng)客流疏散等都要有明確規(guī)定，對(duì)軌道交通經(jīng)營(yíng)單位、保護(hù)區(qū)作業(yè)單位、乘客、有關(guān)行政部門(mén)應(yīng)賦予相應(yīng)的法律責(zé)任，對(duì)違法后的處置應(yīng)有專(zhuān)款規(guī)定。同時(shí)，軌道交通周邊開(kāi)發(fā)強(qiáng)度較大，施工導(dǎo)致地鐵結(jié)構(gòu)受損、運(yùn)營(yíng)中斷的事情時(shí)有發(fā)生，都需通過(guò)立法予以規(guī)范，保障公共安全。

第四，提升開(kāi)發(fā)水平，保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展。城市軌道交通有地下線(xiàn)、地面線(xiàn)和高架線(xiàn)，應(yīng)通過(guò)立法形式，明確其地上、地下空間建設(shè)及開(kāi)發(fā)權(quán)限，同時(shí)要鼓勵(lì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)在一定原則下進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)，將創(chuàng)收與服務(wù)相結(jié)合，反哺建設(shè)發(fā)展；鼓勵(lì)軌道交通的出入口、通風(fēng)亭、冷卻塔等與周邊建設(shè)整體設(shè)計(jì)，相互融合，提高土地利用率。

為此，佘才高建議盡快將《城市軌道交通法》列入國(guó)家立法計(jì)劃，梳理城市軌道交通法制體系，確定立法層級(jí)、范圍和權(quán)限，依法管理城市軌道交通，做到有法可依、違法必究；各地根據(jù)基本法律的規(guī)定及職責(zé)劃分制訂或修訂相關(guān)法規(guī)規(guī)章，保障這一重要的民生行業(yè)健康有序發(fā)展。