每經(jīng)記者 李卓 楊卉 陳鵬麗    每經(jīng)編輯 董興生    

3月7日，十四屆全國人大一次會議在北京人民大會堂舉行第二次全體會議。受國務(wù)院委托，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長肖捷作關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明。“組建國家數(shù)據(jù)局”是13項(xiàng)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案之一，一個(gè)全新的機(jī)構(gòu)即將“呱呱墜地”。

根據(jù)方案，國家數(shù)據(jù)局是由國家發(fā)展和改革委員會管理，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字中國、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會規(guī)劃和建設(shè)等。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者留意到，擬組建國家數(shù)據(jù)局的背后，是隨著數(shù)字中國建設(shè)的推進(jìn)，近年來多位全國人大代表、政協(xié)委員紛紛提出加快數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)的相關(guān)議案和提案。去年12月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（“數(shù)據(jù)二十條”）出臺，系統(tǒng)性布局了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系的“四梁八柱”。

中國人民大學(xué)商學(xué)院教授、中國企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展研究中心主任、數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研究院院長姚建明在接受每經(jīng)記者采訪時(shí)表示，國家數(shù)據(jù)局的成立一定會更有利于數(shù)據(jù)的確權(quán)、交易等一系列數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要問題，最終更有利于數(shù)據(jù)的利用，從而更有利于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和數(shù)字中國建設(shè)，這也是國家層面大的戰(zhàn)略目標(biāo)。一位通信行業(yè)資深從業(yè)人士則告訴記者，國家數(shù)據(jù)局要解決的問題，除了數(shù)據(jù)監(jiān)管分散外，還有數(shù)據(jù)壟斷。

近年我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷邁上新臺階。圖為在浙江烏鎮(zhèn)舉行的2022年“互聯(lián)網(wǎng)之光”博覽會現(xiàn)場 新華社圖

當(dāng)前數(shù)據(jù)監(jiān)管分散數(shù)據(jù)壟斷現(xiàn)象較突出

方案顯示，國家數(shù)據(jù)局承擔(dān)的職責(zé)包括：將中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會辦公室承擔(dān)的研究擬訂數(shù)字中國建設(shè)方案、協(xié)調(diào)推動(dòng)公共服務(wù)和社會治理信息化、協(xié)調(diào)促進(jìn)智慧城市建設(shè)、協(xié)調(diào)國家重要信息資源開發(fā)利用與共享、推動(dòng)信息資源跨行業(yè)跨部門互聯(lián)互通等。國家發(fā)展和改革委員會承擔(dān)的統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、組織實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、推進(jìn)數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度建設(shè)、推進(jìn)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施布局建設(shè)等職責(zé)也劃入國家數(shù)據(jù)局。

早在2020年，國務(wù)院就對外明確將數(shù)據(jù)與土地、技術(shù)等生產(chǎn)要素相提并論。隨著數(shù)字中國建設(shè)的不斷推進(jìn)，數(shù)據(jù)要素資源如何充分激發(fā)利用成為整個(gè)產(chǎn)業(yè)迫切解決的問題。

據(jù)人民政協(xié)報(bào)報(bào)道，2022年全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會還曾組織專題調(diào)研，中國證監(jiān)會原主席肖鋼當(dāng)時(shí)參與了調(diào)研并發(fā)現(xiàn)，目前大概有15個(gè)政府部門擁有數(shù)據(jù)管理權(quán)限，“九龍治水”的現(xiàn)象較為突出，管理手段不適應(yīng)，如何實(shí)施數(shù)據(jù)分級分類管理也存在不少問題。不久后，工業(yè)和信息化部表示將積極培育數(shù)據(jù)要素市場，支持北京、上海建設(shè)數(shù)據(jù)交易所。2022年末，“數(shù)據(jù)二十條”的出臺進(jìn)一步對數(shù)據(jù)流通交易和數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展釋放積極信號。

前述通信業(yè)資深從業(yè)人士告訴記者，海量數(shù)據(jù)襲來，國家數(shù)據(jù)局要解決的問題，除了數(shù)據(jù)監(jiān)管分散外，還有數(shù)據(jù)壟斷。數(shù)據(jù)壟斷形成是平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。從當(dāng)前的格局來看，數(shù)據(jù)壟斷主要體現(xiàn)在兩方面：一是政府在構(gòu)建智慧城市時(shí)產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)；一個(gè)是企業(yè)運(yùn)營掌握的用戶數(shù)據(jù)。

無獨(dú)有偶，在此次國家數(shù)據(jù)局宣布組建之前，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員周漢華曾撰文《論平臺經(jīng)濟(jì)反壟斷與監(jiān)管的二元分治》指出，我國缺乏對平臺經(jīng)濟(jì)二元分治以及數(shù)據(jù)監(jiān)管轉(zhuǎn)型的必要認(rèn)識，有必要以強(qiáng)化數(shù)據(jù)監(jiān)管為重點(diǎn)，推動(dòng)構(gòu)建我國二元分治的平臺經(jīng)濟(jì)治理體系。他建議設(shè)立國家數(shù)據(jù)局，與國家反壟斷局一道，為二元分治發(fā)揮作用提供動(dòng)力保障。

建設(shè)數(shù)字中國需要全國“一盤棋”

對于組建國家數(shù)據(jù)局的意義，姚建明在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)表示，未來，數(shù)字經(jīng)濟(jì)是國家發(fā)展的新引擎。數(shù)據(jù)是最核心要素，要把數(shù)據(jù)治理好、管理好。以前各個(gè)省份都基本成立了大數(shù)據(jù)管理局，中央層面沒有。很多大數(shù)據(jù)交易所和交易中心，實(shí)際上都是從今年剛剛起步或正式運(yùn)營，很多問題還沒解決。國家數(shù)據(jù)局的職能更明確之后，不僅可以進(jìn)行基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的建設(shè)，在數(shù)據(jù)資源統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上進(jìn)行整體規(guī)劃，將來垂直管理更方便，最終推動(dòng)數(shù)字中國建設(shè)。

但最主要的還是在制度建設(shè)方面。在姚建明看來，人們都希望數(shù)據(jù)能作為資產(chǎn)交易，盡管有各種技術(shù)能解決一定的問題，但本質(zhì)上，數(shù)據(jù)和別的資產(chǎn)不一樣，不同的主體用同樣的數(shù)據(jù)，價(jià)值也不一樣，所以很難定價(jià)和確權(quán)。

與此同時(shí)，沒有場景的話數(shù)據(jù)利用起來也很難。同時(shí)，要交易的數(shù)據(jù)必須和場景結(jié)合，再定價(jià)，這就要弄清楚在什么樣的場景來用。“比如營銷大數(shù)據(jù)，如果直接交易肯定不行，但如果去交易統(tǒng)計(jì)回來的趨勢、觀點(diǎn)等數(shù)據(jù)，一定程度上還會受限，因此有很多難點(diǎn)。”

這些難點(diǎn)怎么解決？在姚建明看來，真正實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)交易的價(jià)值，還有一段路要走，各行各業(yè)不一樣，有些行業(yè)數(shù)據(jù)公共性強(qiáng)一些，有些行業(yè)又不見得，同時(shí)行業(yè)也分環(huán)節(jié)：上游、中游、下游，生產(chǎn)、銷售、采購，等等，行業(yè)里各環(huán)節(jié)的通用性也不一樣，需要有針對性地進(jìn)行探討。這也是未來整個(gè)數(shù)字中國建設(shè)的核心難點(diǎn)問題。

也正因此，姚建明認(rèn)為，需要給地方和企業(yè)、行業(yè)一定的自主靈活性。在保障一定靈活性的同時(shí)，國家用基本制度解決數(shù)據(jù)安全、隱私保護(hù)等問題。

“建設(shè)數(shù)字中國就要全國‘一盤棋’，這里面數(shù)據(jù)如果真的不能打通，不能作為數(shù)據(jù)資產(chǎn)提供核心價(jià)值就很難。”姚建明說。

在實(shí)踐層面，他進(jìn)一步建議，什么樣的數(shù)據(jù)是能夠交易的、有通用價(jià)值的，可以先挖掘，或者在特定主體內(nèi)試用。姚建明同時(shí)談到技術(shù)創(chuàng)新之外的一些創(chuàng)新點(diǎn)：比如交易模式、確權(quán)等的創(chuàng)新，相關(guān)技術(shù)的創(chuàng)新，治理的創(chuàng)新等，都要去探討。治理創(chuàng)新重點(diǎn)在協(xié)調(diào)各個(gè)主體方面的關(guān)系，如數(shù)據(jù)使用者、擁有者等，才能真正實(shí)現(xiàn)數(shù)字中國建設(shè)“一盤棋”。

上述通信業(yè)資深從業(yè)人士則表示：“國家要推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)，是希望形成和房地產(chǎn)等相當(dāng)?shù)男轮еa(chǎn)業(yè)。通過設(shè)立統(tǒng)一的主管部門來制定相關(guān)政策，對數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將產(chǎn)生推動(dòng)作用，同時(shí)也匹配國家戰(zhàn)略。”

他告訴記者，未來，國家數(shù)據(jù)局應(yīng)該會在數(shù)據(jù)應(yīng)用方面出臺對數(shù)字經(jīng)濟(jì)有益的政策，來推動(dòng)這些數(shù)據(jù)活起來、用起來，從而產(chǎn)生價(jià)值。在這一過程中，三大運(yùn)營商將率先受益，平臺經(jīng)濟(jì)企業(yè)也會獲得更清晰的政策指導(dǎo)，有望從中受益。“有了數(shù)據(jù)局的統(tǒng)一指導(dǎo)，未來，企業(yè)可以合規(guī)地干些事情了。”

國家最主要解決的還是在制度建設(shè)方面的問題。前述通信業(yè)人士提到：“我覺得數(shù)據(jù)局還是以制定戰(zhàn)略和政策為主，引導(dǎo)企業(yè)如何用好數(shù)據(jù)，不會做微觀的安排。將數(shù)據(jù)局劃歸發(fā)改委管理，也能體現(xiàn)出還是以政策指導(dǎo)為主。”在他看來，國家數(shù)據(jù)局應(yīng)當(dāng)處理三個(gè)層面的問題：底層為數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)指導(dǎo)，中層是數(shù)據(jù)融合和監(jiān)管，上層則是數(shù)據(jù)應(yīng)用。

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