每經(jīng)記者 張懷水    每經(jīng)編輯 陳星    

原本2045年才到期的特許經(jīng)營協(xié)議，竟被地方水務(wù)局提前22年終止？

近日，桑德國際旗下公司北京京禹順環(huán)保有限公司收到了北京市順義區(qū)水務(wù)局發(fā)出的《終止特許經(jīng)營協(xié)議、收回特許經(jīng)營權(quán)決定書》（以下簡稱《決定書》）。

根據(jù)《決定書》內(nèi)容，京禹順公司在履行《特許經(jīng)營協(xié)議》過程中存在諸多問題，包括截至水務(wù)局實(shí)施臨時(shí)接管前，污水處理規(guī)模未達(dá)到約定的18萬立方米/日；未進(jìn)入商業(yè)運(yùn)營日；未提交履約保函等。且經(jīng)地方水務(wù)局責(zé)令限期改正，公司拒不改正。因此，順義區(qū)水務(wù)局依法決定提前終止《特許經(jīng)營協(xié)議》，收回京禹順公司特許經(jīng)營權(quán)。

對(duì)于這份《決定書》，公司方面不予認(rèn)同，并將順義區(qū)水務(wù)局一紙?jiān)V狀告上法庭。京禹順代理律師對(duì)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，《決定書》列舉的三項(xiàng)協(xié)議終止事由均不構(gòu)成終止特許經(jīng)營協(xié)議、收回特許經(jīng)營權(quán)的合法正當(dāng)事由，依法應(yīng)予撤銷。

事實(shí)真相到底如何？《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者就此采訪了當(dāng)事雙方，試圖還原事件原委及爭議焦點(diǎn)。

案涉污水處理廠 圖片來源：京禹順公司供圖

緣起：水務(wù)局提前22年終止合同 污水廠已被接管2年多

記者查看京禹順公司提供的行政起訴書了解到，2005年12月31日，北京市順義區(qū)人民政府與京禹順公司簽訂協(xié)議，授予公司對(duì)順義區(qū)污水處理廠的特許經(jīng)營權(quán)，特許經(jīng)營期為25年，自商業(yè)運(yùn)行之日起計(jì)。

2015年9月30日，順義區(qū)人民政府根據(jù)《北京市人民政府關(guān)于印發(fā)北京市加快污水處理和再生水利用設(shè)施三年行動(dòng)方案的通知》，授權(quán)順義區(qū)水務(wù)局與原告簽署《順義區(qū)污水處理廠升級(jí)改造及擴(kuò)建特許經(jīng)營項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議》（以下簡稱“特許經(jīng)營協(xié)議”）。協(xié)議約定，將污水處理廠規(guī)模從8萬立方米/日提升擴(kuò)建至18萬立方米/日。特許經(jīng)營期為自生效日起30年，至2045年9月30日止。

桑德集團(tuán)資深副總裁羅立洋接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者電話采訪時(shí)表示，2014年北京市政集團(tuán)有限責(zé)任公司將北京京禹順環(huán)保有限公司進(jìn)行掛牌轉(zhuǎn)讓，北京桑德環(huán)境工程有限公司中標(biāo)獲得京禹順公司全部股權(quán)，接管運(yùn)營順義區(qū)污水處理廠，同年開始實(shí)施污水處理廠的升級(jí)改造及擴(kuò)建工程。

羅立洋進(jìn)一步向記者表示，順義區(qū)污水處理廠升級(jí)改造及擴(kuò)建工程項(xiàng)目在原址建設(shè)，總投資超過6.8億元。但在2021年，順義區(qū)水務(wù)局就以公司違約為由將污水處理廠臨時(shí)接管了，這一接管就是2年多。

近日，京禹順公司收到了水務(wù)局發(fā)出的《終止特許經(jīng)營協(xié)議、收回特許經(jīng)營權(quán)決定書》，順義區(qū)水務(wù)局依法決定提前終止《特許經(jīng)營協(xié)議》，收回公司特許經(jīng)營權(quán)。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者電話聯(lián)系了順義區(qū)水務(wù)局，該局法制科工作人員向記者表示：“目前案件已進(jìn)入訴訟階段，我們也在等判決結(jié)果。”

對(duì)于接管情況，該工作人員說：“我們都是發(fā)公告的，您可以在官方平臺(tái)上查詢到，我們的理由和公告是一致的。”

爭議一：污水處理規(guī)模是否達(dá)標(biāo)？

根據(jù)順義區(qū)水務(wù)局發(fā)出的《決定書》，《特許經(jīng)營協(xié)議》履行過程中，京禹順公司存在以下問題，包括：截至水務(wù)局實(shí)施臨時(shí)接管前，污水處理規(guī)模未達(dá)到《特許經(jīng)營協(xié)議》約定的18萬立方米/日，給周邊環(huán)境和居民生活造成嚴(yán)重不利影響；截至該局實(shí)施臨時(shí)接管前，未進(jìn)入商業(yè)運(yùn)營日；至今未提交履約保函等。針對(duì)上述情形，經(jīng)該機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正，公司拒不改正。

根據(jù)《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營條例》第四十條第（一）項(xiàng)規(guī)定，針對(duì)公司嚴(yán)重違反《特許經(jīng)營協(xié)議》約定，且拒不改正行為，水務(wù)局依法決定提前終止《特許經(jīng)營協(xié)議》，收取公司的特許經(jīng)營權(quán)。

針對(duì)污水處理規(guī)模的問題，京禹順代理律師向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，事實(shí)并不成立。

首先，早在2021年6月，京禹順公司就委托國內(nèi)權(quán)威評(píng)估機(jī)構(gòu)中國環(huán)境科學(xué)研究院對(duì)污水廠的處理能力進(jìn)行專業(yè)論證，結(jié)論為其處理能力可滿足（18萬立方米/日）要求，并且該結(jié)論已報(bào)送順義區(qū)水務(wù)局。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者從公司方提供的由中國環(huán)境科學(xué)研究院出具的評(píng)價(jià)報(bào)告看到，結(jié)論部分指出，“通過對(duì)順義區(qū)污水處理廠歷史和現(xiàn)狀運(yùn)行狀況進(jìn)行分析評(píng)估，在該污水處理廠正常進(jìn)行維護(hù)管理、保證MBR膜系統(tǒng)運(yùn)行穩(wěn)定，進(jìn)水水質(zhì)在設(shè)計(jì)負(fù)荷范圍內(nèi)且水量水質(zhì)不存在超范圍大幅波動(dòng)的前提下，出水主要污染物COD、氨氮、總氮和總磷指標(biāo)均可穩(wěn)定達(dá)到《城鎮(zhèn)污水處理廠水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（DB11890-2012）中表1的B標(biāo)準(zhǔn)，污水處理能力可滿足設(shè)計(jì)水量（18萬噸/天）要求，保證正常穩(wěn)定產(chǎn)水。”

其次，協(xié)議第11條將項(xiàng)目的日實(shí)際處理基本水量梯次約定為10.8萬立方米/日，12.6萬立方米/日及15.3萬立方米/日。說明特許經(jīng)營協(xié)議并不要求每日都要達(dá)到18萬立方米/日的指標(biāo)要求。

協(xié)議對(duì)水量的規(guī)定 圖片來源：特許經(jīng)營協(xié)議

根據(jù)京禹順公司提供的聽證會(huì)辯論部分文字材料，圍繞污水處理規(guī)模，順義區(qū)水務(wù)局稱，第一，關(guān)于18萬噸處理能力的評(píng)估，京禹順提出的第三方認(rèn)證報(bào)告時(shí)間是2021年6月，我方提出的主張是在2021年3月17日之前，超時(shí)了，因此不予認(rèn)可。

第二，對(duì)于提出的處理規(guī)模與基本水量問題，基本水量不等同于污水處理廠的處理規(guī)模，對(duì)于在協(xié)議中的第11條中約定的運(yùn)營期的基本水量，運(yùn)營期的概念是指進(jìn)入商業(yè)運(yùn)營日后才可計(jì)算，但實(shí)際上一直沒有進(jìn)入正式商業(yè)運(yùn)營。

第三，從水務(wù)局專業(yè)認(rèn)證以及日常往來報(bào)告文件中，也可找到京禹順公司日處理能力不足18萬噸的證據(jù)。

爭議二：未進(jìn)入商業(yè)營運(yùn)、未提交履約保函事實(shí)是否成立？

除了污水處理規(guī)模不達(dá)標(biāo)有爭議外，根據(jù)《決定書》，另兩項(xiàng)解除事由分別是截至臨時(shí)接管前項(xiàng)目未進(jìn)入商業(yè)營運(yùn)日，以及未提交履約保函。

針對(duì)項(xiàng)目未進(jìn)入商業(yè)營運(yùn)日，京禹順公司提供的《陳述與申辯意見》指出，該事由與項(xiàng)目實(shí)施實(shí)際情況之間存在偏差。

一是，項(xiàng)目已完成環(huán)保驗(yàn)收。2017年10月，案涉污水處理廠升級(jí)改造及擴(kuò)建工程項(xiàng)目已經(jīng)完成環(huán)保驗(yàn)收，并取得環(huán)保局環(huán)保驗(yàn)收批復(fù)。

記者在順義區(qū)環(huán)境部門出具的項(xiàng)目環(huán)保驗(yàn)收批復(fù)中看到，該項(xiàng)目“擴(kuò)建后處理規(guī)模由現(xiàn)有的實(shí)際處理能力9.6萬立方米/天增加至18萬立方米/天。”“同意北京市順義區(qū)污水處理廠升級(jí)改造及擴(kuò)建工程項(xiàng)目建設(shè)項(xiàng)目通過環(huán)保驗(yàn)收。”

對(duì)此，水務(wù)局在聽證會(huì)辯論部分認(rèn)為，環(huán)保驗(yàn)收僅是對(duì)環(huán)保設(shè)施的驗(yàn)收，和處理規(guī)模無關(guān)。

二是，試運(yùn)營已完成。2017年3月3日，水務(wù)局出具階段性處理規(guī)模確認(rèn)函，同意污水廠進(jìn)入商業(yè)試運(yùn)營。結(jié)合協(xié)議第7條商業(yè)試運(yùn)營日期為90天且不超過一年的約定，污水處理廠的試運(yùn)營已完成。

2017年3月3日，順義區(qū)水務(wù)局出具的階段性處理規(guī)模確認(rèn)函 圖片來源：京禹順公司供圖

三是，從特許經(jīng)營協(xié)議履行情況來看，無論是水費(fèi)的支付情況、還是出水指標(biāo)的執(zhí)行情況，均滿足正式商業(yè)運(yùn)營的實(shí)體條件。因?yàn)楦顿M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是按照2.59元每立方米執(zhí)行的、且一直持續(xù)至臨時(shí)接管前，出水水質(zhì)也滿足協(xié)議第10條約定的指標(biāo)要求。

因此，雖然雙方未辦理商業(yè)運(yùn)營的申請(qǐng)及確認(rèn)手續(xù)，在程序上存在瑕疵，但事實(shí)上已達(dá)到商業(yè)運(yùn)營的實(shí)體條件且按照實(shí)體條件運(yùn)營了多年。

至于為什么沒有辦理商業(yè)運(yùn)營及確認(rèn)手續(xù)，京禹順代理律師向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，當(dāng)時(shí)政府部門處理污水的訴求很急切，沒有確認(rèn)雙方都有過錯(cuò)。如果不確認(rèn)就不應(yīng)該要求處理污水。“政府部門一方面不承認(rèn)商業(yè)運(yùn)營，另一方面又要求污水處理正?；?，這是不是很矛盾？”

針對(duì)履約保函問題，起訴書顯示，協(xié)議簽約之初，為保證污水處理廠提標(biāo)改造順利實(shí)施，雙方均未關(guān)注履約保函問題，公司未提交，水務(wù)局也未督促。同時(shí)，在政府方項(xiàng)目先行的安排中，沒有專門針對(duì)履約保函事項(xiàng)向原告提出過相關(guān)要求。

2020年3月17日項(xiàng)目接管前后的雙方溝通過程中，原告要求保函問題與環(huán)保稅問題一并處理，但溝通未果，兩個(gè)問題均一直處于擱置狀態(tài)。

按照協(xié)議約定，履約保函分為建設(shè)期保函、運(yùn)營期保函、移交期保函。鑒于雙方在協(xié)議實(shí)際履行過程中創(chuàng)設(shè)了階段性驗(yàn)收、階段性運(yùn)營的全新舉措，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營期出現(xiàn)交叉存在的情況，而交叉期提交保函的時(shí)間、類型及金額在特許經(jīng)營協(xié)議中沒有合同依據(jù)。

簡言之，在建設(shè)期和運(yùn)營期交叉情況下，到底按建設(shè)期提交履約保函還是按照運(yùn)營期提交履約保函沒有合同依據(jù)，履行中雙方也沒有隨機(jī)達(dá)成一致的處理意見。

但順義區(qū)水務(wù)局在聽證會(huì)辯論意見中則強(qiáng)調(diào)：“有過通知要求京禹順公司提交保函”。

爭議三：三項(xiàng)解除事由是否符合協(xié)議規(guī)定？

地方水務(wù)局列舉的三項(xiàng)事由是否符合協(xié)議規(guī)定？

京禹順代理律師向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，從目前來看，水務(wù)局提出的強(qiáng)制接管和解除合同的理由都是不能成立的。“我們認(rèn)為水務(wù)局存在濫用臨時(shí)接管權(quán)亂作為的嫌疑。”

記者在申辯意見材料中注意到，在解除依據(jù)方面，公司方表示，協(xié)議第16條載明，由政府方發(fā)起提前終止（解除）的約定事由共計(jì)10項(xiàng)。經(jīng)逐一檢索比對(duì)，10項(xiàng)解除事由中并不包括處理規(guī)模問題。

而商業(yè)運(yùn)營方面，10項(xiàng)解除事由中同樣也不包括商業(yè)運(yùn)營問題。

協(xié)議規(guī)定的甲方可提出的終止條件 圖片來源： 特許經(jīng)營協(xié)議

第三項(xiàng)事由是未提交履約保函。京禹順代理律師向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，保函在特許經(jīng)營協(xié)議中不屬于主合同義務(wù)而是從合同義務(wù)，以從合同義務(wù)沒有履行去解除一個(gè)主合同，在法理上是講不通的。

京禹順公司在申辯意見中指出，雖然協(xié)議第16.1條款（c）項(xiàng)約定乙方不按7.6條款提交履約保函構(gòu)成甲方的終止事由，但是，結(jié)合7.6條關(guān)于建設(shè)期、運(yùn)營期、移交期履約保函類型、金額及期限的內(nèi)容理解，建設(shè)期保函的對(duì)應(yīng)時(shí)間為兩年、金額為3000萬元，運(yùn)營期保函的對(duì)應(yīng)時(shí)間為第三年至移交前，金額為1200萬元。

據(jù)此，項(xiàng)目協(xié)議關(guān)于保函所約定的時(shí)間條件、金額條件、階段條件，均與協(xié)議的實(shí)際履行出現(xiàn)不一致的情況，應(yīng)屬于協(xié)議沒有明確約定的新情況。

其二，履約保函的本質(zhì)是為公司履行主合同義務(wù)即污水處理義務(wù)提供擔(dān)保，在法律上屬于從合同義務(wù)。即使公司未提供履約保函，也不必然影響政府方合同目的的實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，從2016年試運(yùn)行以來的協(xié)議履行情況也足以證明，政府方污水處理的合同目的沒有受到任何影響。

順義區(qū)水務(wù)局在抗辯意見中指出，該方有過通知要求提交保函。提前終止特許經(jīng)營協(xié)議，取消特許經(jīng)營權(quán)事項(xiàng)，事實(shí)清楚，證據(jù)充分，程序合法，依法依愿。

延伸：多地污水處理廠曾被提前收回特許經(jīng)營

據(jù)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者不完全統(tǒng)計(jì)，僅2023年3~4月份，行業(yè)內(nèi)就先后發(fā)生了江蘇泗陽、廣西賀州、山東成武、北京順義、山東臺(tái)兒莊等多起提前收回污水處理廠特許經(jīng)營權(quán)的事件。

例如4月23日，山東省成武縣人民政府發(fā)布公告，就擬解除與山東省成武盈源實(shí)業(yè)有限公司的特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議、取消特許經(jīng)營權(quán)并臨時(shí)接管等事項(xiàng)舉行聽證會(huì)。

3月3日，江蘇省泗陽縣人民政府網(wǎng)站發(fā)布公告，將舉行聽證會(huì)，擬解除與北京桑德環(huán)境工程有限公司、桑德泗陽水務(wù)有限公司的特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，取消特許經(jīng)營權(quán)。

公眾環(huán)境研究中心主任馬軍接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者電話采訪時(shí)表示，在環(huán)保領(lǐng)域，特許經(jīng)營的形式比較特別，具有天然的壟斷性，不像其他產(chǎn)業(yè)可以依靠市場去配置資源，通過市場競爭優(yōu)勝劣汰。“這種天然的壟斷性，造成最后整體的合同解除變得相對(duì)麻煩，這種問題不僅在國內(nèi)存在，在國際上也有許多案例。”

馬軍進(jìn)一步表示，過去幾十年，中國城鎮(zhèn)化速度非?？欤鬯幚硐鄬?duì)滯后，大量污水被直排，從而產(chǎn)生嚴(yán)重的水污染問題。“地方政府很難依靠財(cái)政資金大包大攬，因此通過特許經(jīng)營的方式，讓更加專業(yè)的市場化企業(yè)參與治污，在黑臭水體治理方面發(fā)揮出重要作用。”

至于多地為何會(huì)出現(xiàn)提前終止特許經(jīng)營的事件，馬軍認(rèn)為，具體問題要具體分析。“特許經(jīng)營協(xié)議通常年限很長，期間發(fā)生的變化因素很多。因此，地方政府和企業(yè)在簽訂協(xié)議時(shí)一定要考慮充分，在產(chǎn)生矛盾或者糾紛時(shí)，要依法依規(guī)按照條例來執(zhí)行，避免出現(xiàn)協(xié)議漏洞。”

馬軍說，特許經(jīng)營所具有的天然壟斷性，如果由政府或者政府主導(dǎo)的企業(yè)去做可能更加適合。由市場化機(jī)構(gòu)去做，兩者之間有可能產(chǎn)生張力。

此外，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者梳理近幾起提前收回特許經(jīng)營權(quán)事件發(fā)現(xiàn)，政府方最常提到的一個(gè)理由就是“出水不達(dá)標(biāo)”。

例如上述成武縣案例中，公告就明確提出“山東省成武盈源實(shí)業(yè)有限公司不能完成省、市相關(guān)任務(wù)要求，出水水質(zhì)達(dá)不到上級(jí)要求”；泗陽縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局也在公告中表明“項(xiàng)目污水處理能力嚴(yán)重不足，設(shè)施設(shè)備老化落后、出水質(zhì)量持續(xù)超標(biāo)”。