每經(jīng)記者 趙景致 實(shí)習(xí)記者 張宏    每經(jīng)編輯 陳星    

近日，央行數(shù)據(jù)顯示，4月份，地方政府債券發(fā)行6728.5億元，較3月份的8900.4億元相比有所放緩。根據(jù)公開發(fā)債數(shù)據(jù)，今年前4個(gè)月，全國發(fā)行地方政府債券27825億元，同比增長32%。

地方政府債券可分為一般債券和專項(xiàng)債券。其中，專項(xiàng)債券是地方政府為了建設(shè)某專項(xiàng)具體工程而發(fā)行的債券，是政府帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的重要手段。

數(shù)據(jù)來源：央行視覺中國圖楊靖制圖

記者梳理發(fā)現(xiàn)，今年4月新增專項(xiàng)債券發(fā)行額為2647.6億元，同比增長155.07%，但較3月份新增額5299億元相比有所放緩。整體來看，前4月地方新增專項(xiàng)債16215.9億元，同比增加15.68%。

中證鵬元研發(fā)部高級(jí)董事吳志武對(duì)記者表示，今年4月份新增專項(xiàng)債發(fā)行額同比增幅較為明顯，主要是與去年同期基數(shù)低有關(guān)。

吳志武指出，由于今年二季度經(jīng)濟(jì)增速將會(huì)好于一季度，同時(shí)，今年完成5%的經(jīng)濟(jì)增長難度不大，預(yù)計(jì)財(cái)政部不會(huì)像去年一樣要求將新增專項(xiàng)債集中在上半年發(fā)行完畢，從而可以保留下半年穩(wěn)增長的政策空間，地方債發(fā)行進(jìn)度也將會(huì)放緩。

前4月地方債發(fā)行增近32%

數(shù)據(jù)顯示，今年前4個(gè)月，地方政府債券發(fā)行共計(jì)27825.22億元，同比增長31.95%。

興證固收研報(bào)顯示，2023年1~4月新增債發(fā)行節(jié)奏較快，發(fā)行進(jìn)度與2022年同期類似。2023年1~4月，新增一般債/新增專項(xiàng)債發(fā)行占全年限額的45.9%/42.7%，發(fā)行進(jìn)度與2022年同期（40.1%/38.4%）類似，而2021年同期僅少量新增債發(fā)行。

“積極財(cái)政政策要求擴(kuò)大政府支出規(guī)模，在財(cái)政收支存在缺口的情況下，舉借債務(wù)是彌補(bǔ)財(cái)政赤字的重要手段。地方債是彌補(bǔ)地方政府財(cái)政赤字的主要工具，從近年來看，由于新增地方債發(fā)行規(guī)模擴(kuò)大，有效彌補(bǔ)了地方政府財(cái)政赤字，較好抵御了近幾年來疫情對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的沖擊，充分發(fā)揮了穩(wěn)增長、保民生、補(bǔ)短板的重要作用。”吳志武指出。

吳志武強(qiáng)調(diào)，今年財(cái)政預(yù)算在地方債方面發(fā)力仍具有重要意義。一方面，目前經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇形勢(shì)并不穩(wěn)定，需要通過發(fā)行地方債來穩(wěn)投資、穩(wěn)增長，充分發(fā)揮逆周期宏觀調(diào)控作用。

另一方面，由于房地產(chǎn)市場較為低迷，土地市場遇冷，政府性基金收入出現(xiàn)大幅下降，今年前4月地方政府性基金預(yù)算本級(jí)收入13407億元，同比下降18.5%，其中，國有土地使用權(quán)出讓收入11761億元，同比下降21.7%。“由于政府性基金收入下降態(tài)勢(shì)沒有扭轉(zhuǎn)，通過新增專項(xiàng)債券發(fā)力有望成為彌補(bǔ)地方政府性基金收支缺口的主要手段。”

記者注意到，2023年政府工作報(bào)告指出，政府投資和政策激勵(lì)要有效帶動(dòng)全社會(huì)投資，今年擬安排地方政府專項(xiàng)債券3.8萬億元。

3月1日，財(cái)政部部長劉昆在國新辦新聞發(fā)布會(huì)上表示，今年積極的財(cái)政政策的“加力點(diǎn)”主要是三個(gè)：一是在財(cái)政支出強(qiáng)度上加力。在2022年全國一般公共預(yù)算支出26.06萬億元的基礎(chǔ)上，今年將統(tǒng)籌財(cái)政收入、財(cái)政赤字、貼息等政策工具，適度擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模。二是在專項(xiàng)債投資拉動(dòng)上加力。合理安排地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模，適當(dāng)擴(kuò)大投向領(lǐng)域和用作資本金范圍，持續(xù)形成投資拉動(dòng)力。三是在推動(dòng)財(cái)力下沉上加力。

具體到4月份，新增專項(xiàng)債券發(fā)行額為2647.6億元，同比增長155.07%，原因何在？“這主要與去年基數(shù)低有關(guān)。”吳志武解釋，“去年前3月，在財(cái)政部提前下達(dá)地方2022年新增專項(xiàng)債券額度1.46萬億元的影響下，地方債發(fā)行加快。去年4月由于提前下達(dá)的地方債限額已完成大部分，同時(shí)，后續(xù)發(fā)行政策不明朗，導(dǎo)致去年4月成為上半年地方債發(fā)行的低點(diǎn)。去年5月和6月在財(cái)政部要求6月底前完成大部分新增專項(xiàng)債發(fā)行工作的影響下，地方債發(fā)行規(guī)模大幅上升。”

吳志武還指出，今年提前批債券增幅較大，也是重要因素。今年提前批專項(xiàng)債、一般債額度合計(jì)分別為21900億、4320億，相比去年分別增長50%、32%，增幅較大，而且今年前4月發(fā)行節(jié)奏較為均衡，這使得4月新增債券發(fā)行規(guī)模相較去年同期出現(xiàn)較大幅度上升。

新增專項(xiàng)債發(fā)行將放緩？

2023年1~4月新增專項(xiàng)債發(fā)行放量明顯，前4月地方新增專項(xiàng)債同比增加15.68%。前3月新增專項(xiàng)債發(fā)行額分別為4912億元、3358億元、5299億元，進(jìn)入4月發(fā)行有所放緩，單月發(fā)行規(guī)模降至2647.6億元。

對(duì)于接下來的新增專項(xiàng)債發(fā)行，吳志武指出，由于今年二季度經(jīng)濟(jì)增速將會(huì)好于一季度，同時(shí)，今年完成5%的經(jīng)濟(jì)增長難度不大，預(yù)計(jì)財(cái)政部不會(huì)像去年一樣要求將新增專項(xiàng)債集中在上半年發(fā)行完畢，從而可以保留下半年穩(wěn)增長的政策空間，地方債發(fā)行進(jìn)度也將會(huì)放緩。

據(jù)廣發(fā)固收研報(bào)，2023年提前批額度于2022年11月初下達(dá)，新增專項(xiàng)債、新增一般債額度合計(jì)2.62萬億元。截至今年5月末，地方債提前批額度發(fā)行81%，其中新增一般債和新增專項(xiàng)債分別發(fā)行83%、81%，目前仍剩余額度752億元、4218億元。

分省份來看，浙江?。ú缓瑢幉ǎ┦Ｓ囝~度最多，目前仍剩余新增專項(xiàng)債額度704億元，天津剩余440億元，湖南、河北、江蘇、廣西、湖北、山東（不含青島）、河南、安徽和深圳剩余專項(xiàng)債額度也均在200億以上。

吳志武指出，如果今年上半年財(cái)政部沒有特別要求加快地方債發(fā)行進(jìn)度，那么未來兩個(gè)月新增債券發(fā)行規(guī)模將不會(huì)超過提前批剩余限額。

興證固收研報(bào)表示，政策指引下，5~6月新增專項(xiàng)債發(fā)行或?qū)⒗^續(xù)保持相對(duì)高位，但發(fā)行節(jié)奏可能放緩，同時(shí)再融資發(fā)行或?qū)⒊掷m(xù)放量。

記者注意到，地方政府債券按用途分，可分為新增債券和再融資債券。新增債券是新發(fā)行的債券，資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施等重大項(xiàng)目、民生項(xiàng)目等建設(shè)。而再融資債券則主要用于償還到期債務(wù)本金。

今年前4個(gè)月，全國地方發(fā)行新增債券19520億元，同比增長約15%。再融資債券8306億元，同比增長99%。

“5~6月計(jì)劃發(fā)行的再融資債規(guī)模合計(jì)高達(dá)6272億元，再融資發(fā)行或?qū)⒊掷m(xù)放量，關(guān)注后續(xù)新型再融資債重啟的可能。”興證固收研報(bào)指出，考慮到2023年地方債的到期規(guī)模進(jìn)一步增加（3.65萬億元），以及或用于隱性債務(wù)化解的新型再融資債可能繼續(xù)發(fā)行，2023年的再融資債或?qū)?chuàng)造新高。

據(jù)廣發(fā)固收研報(bào)統(tǒng)計(jì)，截至5月25日，已有17個(gè)省份披露6月地方債發(fā)行計(jì)劃，合計(jì)4971億元。和剩余提前批額度相比，僅河北、黑龍江和江蘇三個(gè)省份計(jì)劃發(fā)行量超出剩余提前批額度，但超出規(guī)模較小。河北超出新增一般債額度100億元，黑龍江超出新增一般債和新增專項(xiàng)債額度128億元、126億元，江蘇省超出新增專項(xiàng)債額度27億元，其他省市計(jì)劃發(fā)行量均在剩余提前批額度內(nèi)，表明6月新增地方債發(fā)行量可能并不會(huì)明顯超出剩余提前批額度范圍。

值得注意的是，5月以來，部分省份迎來新一批新增地方政府債券限額下達(dá)。5月22日，福建省財(cái)政廳公布，財(cái)政部下達(dá)該省2023年新增政府債務(wù)限額1759億元。廣發(fā)固收研報(bào)指出，扣除提前批已下達(dá)額度，本次可下達(dá)的最高額度約1.9萬億元，其中新增一般債2880億元、新增專項(xiàng)債16100億元。但也可能預(yù)留少部分額度用于發(fā)行中小銀行資本金專項(xiàng)債，往年情況來看，中小銀行資本金專項(xiàng)債額度多在1000億~2000億元。

對(duì)于新增限額，吳志武指出，盡管目前新一批限額已經(jīng)下達(dá)各省份，但地方債發(fā)行需要經(jīng)過一定的程序和審批時(shí)間，新一批額度最快也要到6月中下旬才能發(fā)出。而在新一批額度未得到審批發(fā)行之前，未完成提前批發(fā)行的省份主要目標(biāo)還是抓緊將提前批發(fā)完。

新增專項(xiàng)債主要投向基建

地方政府專項(xiàng)債券是地方政府為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券。據(jù)華安證券統(tǒng)計(jì)，截至3月中旬，2023年新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模已達(dá)1.02萬億元。市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生服務(wù)和社會(huì)事業(yè)、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為新增專項(xiàng)債前三大用途，旨在補(bǔ)短板、夯基礎(chǔ)、增后勁。

廣州期貨研報(bào)將專項(xiàng)債的募集資金用途進(jìn)行梳理，大致可分為三大類。一是基礎(chǔ)建設(shè)類，二是公共事業(yè)類，三是土地及房建類。

上述研報(bào)顯示，從專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)?？矗断蚧惖恼急瓤傮w保持穩(wěn)定，自2021年以來持續(xù)維持在60%~63%。

興證固收研報(bào)數(shù)據(jù)顯示，新增專項(xiàng)債中，2023年4月基建類投向占比為57.5%。將2023年1~4月合計(jì)來看，有75.6%的項(xiàng)目收益專項(xiàng)債（單只普通專項(xiàng)債的投向較為寬泛，不便于統(tǒng)計(jì)）（合計(jì)8139.47億元）投向基建領(lǐng)域，較2022年同期（占比70.1%）有所提升。

值得注意的是，中小銀行專項(xiàng)債占比8.8%，較2022年同期（1.4%）明顯上升。“2023年支持中小銀行專項(xiàng)債發(fā)行提速，4月發(fā)行明顯放量，在加強(qiáng)金融監(jiān)管和防范中小銀行風(fēng)險(xiǎn)背景下，2023年支持中小銀行專項(xiàng)債有望繼續(xù)放量。”興證固收研報(bào)指出。

民生銀行研究院也在研報(bào)中提到，1~4月累計(jì)，新增專項(xiàng)債發(fā)行16216億元，其中投向基建領(lǐng)域9801億元，占比近60.5%，低于去年2.8個(gè)百分點(diǎn)，專項(xiàng)債資金對(duì)于基建的拉動(dòng)作用有所減弱。不過，已公布發(fā)行明細(xì)的新增專項(xiàng)債中有1052億元左右用作資本金，占同期新增專項(xiàng)債的7.8%左右，較2022年的6.6%小幅提升。

新增限額分配體現(xiàn)激勵(lì)

目前，我國地方政府的債務(wù)主要是分布不均勻。“一些地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高，還本付息壓力較大。我們已督促有關(guān)地方切實(shí)承擔(dān)主體責(zé)任，抓實(shí)化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。”財(cái)政部部長劉昆曾在國新辦新聞發(fā)布會(huì)上表示。

吳志武指出，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高，通過對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)減少地方債務(wù)限額，抑制其舉債規(guī)模，有利于降低其債務(wù)率，也有利于防范區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)及由此帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，部分地方像廣東、江蘇、浙江等地因經(jīng)濟(jì)體量較大，財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)，債務(wù)負(fù)擔(dān)較輕，增加其政府債務(wù)限額，有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而發(fā)揮穩(wěn)增長的重要作用。

“我國地方政府債券實(shí)行限額管理，新增地方債限額的分配充分體現(xiàn)正向激勵(lì)原則。財(cái)政實(shí)力強(qiáng)、舉債空間大、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)低、債務(wù)管理績效好的地區(qū)多安排，財(cái)政實(shí)力弱、舉債空間小、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高、債務(wù)管理績效差的地區(qū)少安排或不安排。”吳志武表示。

吳志武介紹，新增限額分配選取影響政府債務(wù)規(guī)模的客觀因素，根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等，并統(tǒng)籌考慮中央確定的重大項(xiàng)目支出、地方融資需求等情況，采用因素法測算。

“正因?yàn)槿绱?，地方政府債券發(fā)行上各地會(huì)存在不均衡的問題，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)地方債發(fā)行規(guī)模較大，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方債發(fā)行規(guī)模較小，雖然這不可避免會(huì)拉大各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，但這有利于防范地方政府債券信用風(fēng)險(xiǎn)。”

封面圖片來源：數(shù)據(jù)來源：央行視覺中國圖楊靖制圖