每經記者 淡忠奎  楊棄非    每經編輯 楊歡

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新一輪城中村改造的紅利，正在由點及面地加速釋放。

今年7月，《關于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指導意見》（以下簡稱“指導意見”）甫一發(fā)布，引發(fā)外界對于拉開“城中村領域棚改”，將拉動直接、間接投資達25萬億的猜測。2個多月過去，多座被“點名”的超、特大城市陸續(xù)出臺細化政策，有關城中村改造的想象和討論也不斷發(fā)酵。

新一輪城中村改造能為超、特大城市帶來何種機遇？前幾天，中國城市百人論壇2023秋季論壇暨中國式現代化與超大特大城市城中村改造跨界研討會上，多個研究團隊公開最新研究成果，展現出北京、上海、深圳、重慶、廣州、成都、武漢、東莞等8市的城中村畫像，為新一輪城中村改造提供重要參照。

總的來看，如中國人民大學公共管理學院教授葉裕民總結，8個城市中，城中村總量高達4427個，其中包含建設用地面積為3524平方公里，人口達5554萬人，其中非戶籍人口3471萬人，而據她判斷，實際人口比起該統(tǒng)計數據還可能有一定比例的增加。

明確城中村“坐標體系”只是第一步。面對城中村“三低兩高”（即土地利用率、產業(yè)技術水平和居民收入低，刑事犯罪和自然案件比例、無證建設比例高）的特征，以及其為新市民提供低成本居住空間的重要功能，同樣關鍵的是，如何在改造當中，妥善處理和安排城中村所連帶的資金、產業(yè)、人口等一系列關系？

在參會專家和實際操盤者的討論中，兩類城市的不同應對方案值得關注。以廣東城市為首的沿海城市，面對更為尖銳的外來人口居住難題，普遍提出重構政企關系，推動政府角色向前一步；而沒那么迫切的成都、武漢、重慶等內陸城市，期望能“分一杯羹”，則要拿出與沿海城市不同的改造策略。

畫像

盡管城中村改造被普遍視為超、特大城市的重要機遇，但落在每座城市身上的機遇有多大，并沒人能真正說清。一個原因是，除了上海、深圳等少數城市在政府層面有明確的概念界定，關于什么是城中村，缺乏統(tǒng)一、清晰的定義。

長期研究城中村的葉裕民曾提出一種認定標準，即城市行政范圍內非戶籍常住人口占總人口的比重在30%以上，建設用地面積占村莊總面積的40%以上的村莊。她特別提出，由于歷史文化名村和傳統(tǒng)村落有自己的特殊更新發(fā)展模式，需要被提前甄別，不能放到城中村更新中。

此次研討會所展示的8市城中村畫像，大多遵循此標準。盡管不同城市研究團隊所運用數據來源和統(tǒng)計方法不盡相同，但仍能大致看出各市城中村的不同情況。

8城城中村畫像（不同城市研究團隊所運用數據來源和統(tǒng)計方法存在差異）圖片來源：每經記者 淡忠奎 攝

從數量上看，8市城中村總量大都不小，最多的成都高達1412個。他們?yōu)榇罅啃率忻裉峁┚幼。遣簧俪鞘薪ㄔO用地的重要來源。在建設用地面積占城市建成區(qū)面積比重一項，最高的東莞達到81.2%，其次為成都（70.7%）和廣州（47.0%）。

在一些城市，人口向城中村聚集程度還在提升。葉裕民指出，廣州十年來城中村總量沒增加多少，但剛性村卻增加了16%。根據其研究，剛性村是指戶籍常住人口占總人口50%以上、建設用地占村莊面積60%以上的城中村。

廣州城中村分類變化 圖片來源：每經記者 淡忠奎 攝

空間地理分布特征是衡量不同城市城中村改造基礎的另一個重要依據。

由于緊鄰中心城區(qū)、不斷向外擴散的特性，“城中村環(huán)”成為城中村的主要分布方式。8市當中，北京、上海和廣州均有明顯的“城中村環(huán)”，中心城區(qū)被城中村“緊緊”包圍在內。稍有不同的是一面臨海的深圳，城中村大量分布在城市北側，形成一個面對海的半圓，顯示出深圳向海發(fā)展的特點。

廣州與深圳的城中村分布 圖片來源：每經記者 淡忠奎 攝

較為特別的是重慶和東莞二市。

根據重慶大學建筑城規(guī)學院城鄉(xiāng)規(guī)劃系主任、副教授王正的研究，在“大城市帶大農村”的發(fā)展模式和兩江四山的城市格局下，重慶城中村結構上沒有出現像北京、廣州等城市的“環(huán)”，而是邊緣+分散的特征十分突出。城中村集中分布在“四山”的邊緣，與中心城區(qū)“多中心多組團”的布局相耦合。

重慶東莞兩地城中村分布圖 圖片來源：每經記者 淡忠奎 攝

東莞的城中村則更為分散。由于不設區(qū)，東莞的城中村散落分布在各鎮(zhèn)街當中，又基本與各鎮(zhèn)街的中心區(qū)一致。而據東莞市城建規(guī)劃設計院城市更新研究中心副主任石建業(yè)進一步剖析，它們在全市范圍內構成一個“人”字型，貼合東莞連接廣州、深圳的兩個重要交通干道，也與東莞城鎮(zhèn)發(fā)展脈絡相一致。

再造

無論從人口還是建設用地面積來看，廣東城市城中村都可謂此輪改造的“重頭戲”。

由于過去以加工制造業(yè)為主的產業(yè)結構和大量外來務工人口為支撐的勞動力結構，廣東城市城中村數量一直居高，也早早開啟改造探索。葉裕民梳理歷史指出，基于北方城市“改不動、改不起、改不完”的城中村改造1.0階段，深圳和廣州分別啃下“改不動”和“改不起”的難題，推動城中村改造走向3.0階段。

即便如此，在巨大的基數面前，廣東城中村改造仍不乏難題。

以“1-可支付健康住房比重”為公式測算，葉裕民統(tǒng)計了8市的住房貧困發(fā)生率。總的來看，戶籍人口和非戶籍人口平均住房貧困發(fā)生率分別為7.3%、37.8%，二者差距巨大。其中，深圳、東莞兩市情況格外嚴峻，其中深圳流動人口、戶籍人口住房貧困率分別為51%、27%，兩項數字均居8座城市之首。

8城戶籍與非戶籍常住人口住房貧困發(fā)生率 圖片來源：每經記者 淡忠奎 攝

這意味著，由城中村提供的、未經過有效改造的非健康住房，仍是深圳、東莞等城市大量流動人口和新市民的住所。

葉裕民在分析深圳模式時就指出，政府、市場與社會合作治理模式曾有效解決“改不動”的問題，使深圳到2015年的新建設用地有70%來自城中村。但“補現狀”的做法通常補得太高，短期內達成了多方利益分配的共識，卻推高了融資地塊的價格，讓企業(yè)用不起寫字樓，長期來看反而限制了城市的整體利益。

一個例子是，她比較過去20年深圳與其他一線城市產業(yè)效率差異發(fā)現，深圳產業(yè)效率比較優(yōu)勢處于明顯減弱的趨勢，特別是到2020年，深圳已居于一線城市末位。

即便吸取深圳經驗，采取“補合法部分”的廣州，也發(fā)現“過度市場化”的問題。如廣州市規(guī)自局副局長鄧堪強提到，市場力量往往“哪里好做做哪里，哪里賺錢做哪里”，碎片化明顯，做的可能不是政府最想做的地方；偏重單個項目的經濟平衡，反過來也會導致對城市發(fā)展平衡性的考量。

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眼下，廣東城中村改造正迎來一個重新定位政府和市場關系的節(jié)點。

廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造協(xié)會秘書長田光明提到，房地產市場已經發(fā)生根本性變化，過去廣東放手讓市場去干，現在政府要稍微往前走一步。廣東已經提出要“強化政府對土地一級市場的調控管理”，接下來，對于征地標準、信息化、規(guī)劃把控、節(jié)奏的問題，政府都要進行規(guī)范?？偠灾苿佑袨檎陀行袌龅母媒Y合。

城市已有所行動。鄧堪強提到，廣州將加強規(guī)劃引領，要從“守門員”轉向“引領者+守門員”，從靜態(tài)的規(guī)劃技術者轉向成果藍圖+公共政策為核心的空間治理型的規(guī)劃者。而據石建業(yè)介紹，東莞政府去年也改變工作方式，不只是做規(guī)劃，還“下場干活”，不被動等待開發(fā)商行動，主動劃定城中村改造范圍。

如清華大學建筑學院城市規(guī)劃系教授田莉所說，廣東“三舊”改造將權力下放給市場，總體上來是一個進步的改革，問題在于過程中沒有很好地實現政府統(tǒng)籌和監(jiān)管作用。無論以何種方式推進城中村改造，政府都不能缺位，但不要直接下場“踢球”。

機遇

而在廣東迎來策略調整期的同時，內陸城市的城中村改造則步入新一輪加速期。

與沿海城市相比，內陸城市的城中村敘事不甚突出。四川大學建筑與環(huán)境學院建筑系主任、教授趙煒就提到，成都的城中村概念比較模糊，盡管城鄉(xiāng)二元形態(tài)存在分割，但城鄉(xiāng)生活的精神內涵卻融合在一起。本地人大都不覺得成都有城中村，有關城中村的相應具體規(guī)劃也在很長時間內較為空缺。

而如武漢大學城市設計學院院長李志剛所說，不論是流動人口、住房供需矛盾，還是房價等因素，內陸城市城中村改造的難度和迫切性同樣遠不及廣深等地。

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但眼下，內陸超、特大城市不愿“落后”，爭相乘上政策東風。

就在上述《指導意見》發(fā)布后，成都便開始加速行動，特別是城中村改造工作計劃和意見在國慶前后密集出臺。而對于武漢而言，今年恰逢“城市更新年”，城中村改造就是其中重要的板塊，在李志剛看來，國家政策的出臺也令武漢可能進一步深層次推動改造。

而對于這些內陸城市，如何把握新一輪城中村改造的機遇？李志剛認為，城市自身的特殊性將成為路徑選擇的重要考量。

他提到，武漢在2010年左右曾經歷過一輪大規(guī)模的城中村改造，推動武漢二環(huán)路周邊的城中村基本完成改造。但到2016年之后改造逐步進入瓶頸，“景中村”“綠中村”成為難點，特別是2015年武漢全面實施控規(guī)管控，受基本生態(tài)控制線的區(qū)域，改造很難實現資金平衡，由此陷入停滯。

機遇期下，武漢的重點被放在難點、痛點問題的解決上。如李志剛所說，綠中村、景中村的改造跟城市開發(fā)邊界、生態(tài)控制紅線等相關，要推動改造進程離不開新政策出臺，一些新的改造方式也有待進一步探索。

而考慮到東、西部城市產業(yè)、人口結構的差異，有關城中村改不改、如何改的問題，內陸城市更需要審慎評估。

一個突出的例子來自重慶最大城中村新橋村改造方案的變化。據王正介紹，在2015年，重慶曾為新橋片區(qū)打造了一個宏偉的“健康城”規(guī)劃藍圖，當時目標為“集‘醫(yī)、教、研、養(yǎng)、康’一體的健康生活示范功能區(qū)”，但最終并未落地。今年，上橋新橋城中村改造項目再次啟動，不再“拆舊建新”，而是結合當地交通、學校配套，重在持續(xù)改善人居環(huán)境、關注人的需求。

在田光明看來，要根據內陸城市自身的定位和發(fā)展節(jié)奏，按照真正的現實需求來確定改造具體項目?？梢詤⒄丈钲冢行蛲苿右恍┪⒏脑旌捅Ｕ戏拷ㄔO，張弛有度地推進探索。

而面對沿海城市的產業(yè)轉移和本地的產業(yè)升級需求，內陸城市城中村改造也理應找準時間和步調。在李志剛看來，這將是一個逐步推進的過程。