每經(jīng)記者 吳林靜    每經(jīng)編輯 楊歡

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經(jīng)濟學(xué)家張五常曾言，以縣際競爭為代表的地區(qū)間競爭，是中國改革開放以來經(jīng)濟迅猛發(fā)展的根本原因，并且是他所知道的“最有增長效率的制度”。

作為我國GDP總量排名第三的經(jīng)濟大省，山東縣域遼闊，截至目前，共有16個地市、136個縣級單位。2023賽迪百強縣上新，根據(jù)“GDP≥600億元，一般公共預(yù)算收入≥20億元”這一“雙門檻”，山東有13地入圍，排名全國第三，僅次于江蘇、浙江。

但如果縱向?qū)Ρ龋綎|巔峰時期的百強縣數(shù)量曾高達27個，排在浙江之前。以賽迪顧問近年發(fā)布的報告來看，僅2017年至今，山東百強縣從21個降到13個，數(shù)量銳減。

近期，山東印發(fā)了《關(guān)于進一步加快縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的意見》《山東省縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展三年行動方案(2023-2025年)》。在其他省份還在貫徹落實去年5月中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》出臺“地方方案”階段，山東已經(jīng)向前多走了一步，給出了更加具體的方案。

12月13日下午，當(dāng)?shù)嘏e辦上述政策的例行吹風(fēng)會，山東省委財經(jīng)辦分管日常工作的副主任、省發(fā)展改革委副主任趙鋒在會上介紹：“這兩個文件的出臺實施將對我省開創(chuàng)縣域高質(zhì)量發(fā)展新局面新氣象起到有力的指導(dǎo)推動作用。”

趙鋒還提到，進入新發(fā)展階段，隨著縣域經(jīng)濟在推進中國式現(xiàn)代化山東實踐中扮演的角色越來越重要，加強政策支持、增強動力活力、持續(xù)推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的需求也更加迫切。

根基

“我省縣域經(jīng)濟基礎(chǔ)好，發(fā)展?jié)摿Υ?，在全國一直處于第一梯?rdquo;，趙鋒這句介紹概括了山東縣域經(jīng)濟發(fā)展的全貌。

從賽迪顧問每年都會發(fā)布的“中國縣域經(jīng)濟百強名單”來看，山東在全國省份排名中長期位居第三。以最新一期“百強縣”榜單為例，山東有13個縣域入圍，排在前面的是江蘇省，23個縣入圍，以及浙江省，有16個縣入圍。

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入圍“百強縣”榜單是綜合實力的體現(xiàn)，有多少個“千億縣”則要純粹比拼GDP規(guī)模。2022年，54個“千億縣”中，江蘇斬獲21個席位，浙江跟隨其后，獲得9席，福建有6席，山東排在第四的位置，膠州、龍口、榮成、鄒城和壽光5個縣的GDP邁過千億元級別，成為全省縣域經(jīng)濟的領(lǐng)跑者。

賽迪顧問用“雁行”“狼群”“獅王”三種模式來給一個省內(nèi)的縣域經(jīng)濟格局歸類，山東屬于“雁行”梯隊式發(fā)展格局。即，有幾只經(jīng)濟體量領(lǐng)先的“頭雁”，帶動省內(nèi)其他縣域經(jīng)濟發(fā)展。福建、湖北、四川、湖南也屬于這樣的格局。

江蘇、浙江則呈現(xiàn)出“狼群模式”的特征，“江浙縣域經(jīng)濟發(fā)展相對均衡，百強縣、千億縣數(shù)量眾多，縣域之間存在一定的發(fā)展協(xié)同，同時縣域之間存在較為明顯的相互競逐關(guān)系”。

模式稍有不同，但縣域經(jīng)濟都是經(jīng)濟大省挑大梁的關(guān)鍵。從2021年的數(shù)據(jù)來看，山東所轄縣域GDP占全省GDP比重為40.3%，一般公共預(yù)算收入占全省比重是33.5%，社會消費品零售總額占全省比重為38.6%，規(guī)上工業(yè)企業(yè)數(shù)量占全省比重52.7%，再加上縣域人口占全省總?cè)丝诒戎爻^50%……這些數(shù)據(jù)表明，縣域是山東省經(jīng)濟發(fā)展的壓艙石、穩(wěn)定器。

今年5月，在聽取了關(guān)于2022年度縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展差異化評價情況的匯報時，山東省委書記林武提到：“縣域經(jīng)濟是高質(zhì)量發(fā)展的優(yōu)勢和根基所在。”

危機

細看“百強縣”名單里的山東縣城，幾乎個個都有“絕活”。壽光，被稱為“中國蔬菜之鄉(xiāng)”；青州，是花卉產(chǎn)業(yè)集散地；平度產(chǎn)的睫毛市場份額占到全球規(guī)模70%，年產(chǎn)值超百億元；還有龍口的高端鋁材、膠州的機械裝備、榮成的海洋食品，這些產(chǎn)品在全國乃至全球都有一席之地。

但這些“絕活”還不夠“專”。2018年，發(fā)布《關(guān)于加快縣域經(jīng)濟健康發(fā)展轉(zhuǎn)型發(fā)展的若干意見》時，山東省發(fā)改委曾作過相關(guān)“反思”：江、浙、粵很多縣域依托自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源稟賦，不求全、不求大，只求專、求強，因地制宜，通過打造專業(yè)化、集約化、鏈條化水平較高的產(chǎn)業(yè)集群，形成了特色鮮明的縣域經(jīng)濟發(fā)展格局。

山東壽光 圖片來源：攝圖網(wǎng)501615571

從山東省縣域情況看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，特色不明顯，這種同質(zhì)化競爭造成了資源浪費和效益低下，不利于縣域經(jīng)濟核心競爭力的提升，這也是山東省縣域經(jīng)濟下步發(fā)展亟需解決的突出問題。

強調(diào)特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，借鑒“一鎮(zhèn)一品”“一村一品”的產(chǎn)業(yè)集群，近幾年山東一直在推動縣域經(jīng)濟特色化發(fā)展方面下功夫。

發(fā)展過程中，還出現(xiàn)了一些新的問題。趙鋒也在吹風(fēng)會上坦言，“同時也存在發(fā)展不平衡不充分，發(fā)展活力、內(nèi)生動力不足等問題”。

2021年，山東社會科學(xué)院研究院雷剛曾撰文指出，“山東縣域經(jīng)濟總量、城鎮(zhèn)人口均占全省半壁江山，但近幾年發(fā)展勢頭有所放緩”。比如，“百強縣”榜單山東入圍了13個，相比過去輝煌時期的20多個銳減嚴重，威海的文登、濰坊的高密、泰安的新泰等等早已不在榜上。

2022年，賽迪顧問縣域經(jīng)濟研究中心鄧傳林在一篇分析報告中提到，山東省縣域經(jīng)濟體量呈下降態(tài)勢，且工業(yè)占比也呈下降趨勢。

鄧傳林通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，2016-2020年，山東省所轄縣域GDP下降幅度達17.4%。同一時期，這些縣城的規(guī)上工業(yè)企業(yè)數(shù)量下降比例達到72.1%，二產(chǎn)與三產(chǎn)之間的差距日益拉大。

今年3月，山東大學(xué)縣域發(fā)展研究院副院長段昊在接受媒體采訪時提到，2022年，山東縣域?qū)＠跈?quán)數(shù)為10.9萬件，占全省專利授權(quán)數(shù)比重為34.6%。江蘇縣域?qū)＠跈?quán)數(shù)為19.5萬件，浙江省縣域?qū)＠跈?quán)數(shù)達20.2萬件。從數(shù)據(jù)來看，江浙縣域創(chuàng)新能力明顯強于山東。

新政

為舉好縣域經(jīng)濟發(fā)展的大旗，山東祭出“組合拳”。

過去幾年，山東陸續(xù)出臺過《關(guān)于加快縣域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的實施意見》《關(guān)于加快縣域經(jīng)濟健康發(fā)展轉(zhuǎn)型發(fā)展的若干意見》《關(guān)于深化擴權(quán)強縣改革促進縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的十條措施》等政策文件。今年1月，山東又印發(fā)了《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)若干措施的通知》，從貫徹落實的節(jié)奏來看，領(lǐng)先了不少省份。

山東曹縣 圖片來源：每經(jīng)記者 淡忠奎 攝（資料圖）

最新印發(fā)的《意見》和《行動方案》，則醞釀了近一年時間。趙鋒在前述吹風(fēng)會上介紹，這兩份政策的制定出臺計劃，分別被列入了省委常委會年度工作要點和省政府黨組年度工作要點。近期，相繼問世，《意見》側(cè)重理念思路引領(lǐng)、政策優(yōu)化支持，《行動方案》側(cè)重目標任務(wù)落地、重大工程支撐。

整體看這一套促進縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的政策，山東的思路是做好“培強”“扶弱”“聯(lián)動”三篇文章。

培強，是針對五個“千億縣”和后備軍們，支持這些基礎(chǔ)好、潛力大的縣，加速實現(xiàn)提檔升級，形成具有山東特色的“縣域經(jīng)濟版圖”。

扶弱，則是針對經(jīng)濟薄弱縣、財政困難縣、特殊類型縣等，在全省范圍內(nèi)確定20個左右縣域，用“一縣一策”的辦法，解決縣城發(fā)展的堵點難點和突出問題。

全省136個縣（市、區(qū)），除了幾個強縣和弱縣，其余的縣則采取“聯(lián)動”策略。支持區(qū)位相鄰、資源稟賦相近、產(chǎn)業(yè)發(fā)展相融、人緣文化相親的毗鄰縣域，探索一體化發(fā)展路徑。

會上提到了幾組聯(lián)動的CP——目前，萊西—萊陽一體化發(fā)展先行區(qū)、膠州—高密臨空臨港協(xié)作區(qū)、平度—萊州—昌邑綠色化工聯(lián)動區(qū)，以及齊河、禹城、臨邑建設(shè)濟南新舊動能轉(zhuǎn)換起步區(qū)聯(lián)動區(qū)等跨縣域、跨市域聯(lián)動發(fā)展模式正在加快探索推進，鄒城—滕州一體化發(fā)展引領(lǐng)區(qū)建設(shè)也將強勢開局。

2019年開始，為了增強縣域經(jīng)濟發(fā)展動力，山東有過一次機制創(chuàng)新，即每年開展一次縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展差異化評價，評價結(jié)果向全省進行通報。

這一輪“組合拳”里，山東再次創(chuàng)新，提出了“三個一”：每年召開一次縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展縣(市、區(qū))委書記交流會，每年推出一批縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展特色典型案例，每年發(fā)布一份縣域經(jīng)濟發(fā)展評價報告。對此，山東方面解釋：以這樣的方式成為“省委加強對縣域經(jīng)濟領(lǐng)導(dǎo)的重要制度性安排。”