每經(jīng)記者 楊棄非  余蕊均    每經(jīng)編輯 劉艷美

圖片來源：攝圖網(wǎng)_501422268

近段時間，國土空間規(guī)劃走到聚光燈下。多座頂尖城市國土空間總體規(guī)劃陸續(xù)獲批，披露出認(rèn)領(lǐng)的“國家任務(wù)”；而迄今為止除湖北外28個省級國土空間規(guī)劃先后獲批，更亮出各省份新一輪“分工”，有關(guān)“誰是戰(zhàn)略腹地”“誰是安全屏障”的定位差異，也成為外界關(guān)注的焦點(diǎn)。

如何理解各省份國土空間規(guī)劃中的新定位？

北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司副總規(guī)劃師、總體發(fā)展研究和規(guī)劃分院院長，清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院城市群與都市圈研究分中心主任盧慶強(qiáng)指出，規(guī)劃中具體定位表述，本質(zhì)上是從國家和區(qū)域的戰(zhàn)略布局和空間格局基礎(chǔ)上，看待各省份的不同分工問題，換言之，“國土空間體系是外在表現(xiàn)形式，內(nèi)核是區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局”。

自2018年推進(jìn)“多規(guī)合一”改革以來，全國“一張圖”的國土空間規(guī)劃體系逐步形成。國土空間規(guī)劃如何“規(guī)劃”區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局？又反映出發(fā)展理念的何種變化？針對這些問題，盧慶強(qiáng)接受了《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者（以下簡稱“NBD”)專訪。在他看來，整體上看，國土空間規(guī)劃向強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明導(dǎo)向的理念轉(zhuǎn)變，具體而言，就是從過去“為增長而規(guī)劃”走向“保護(hù)和發(fā)展并重”。

國土空間規(guī)劃體系重在上下聯(lián)動銜接

NBD：2019年《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》發(fā)布，標(biāo)志著我國國土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計和“四梁八柱”基本形成。目前，從不斷出爐的各級各類國土空間規(guī)劃看，新的國土空間規(guī)劃體系是如何搭建起來的？

盧慶強(qiáng)：基于不同層級的國土空間體系，這幾年經(jīng)歷了逐漸清晰化的過程，這是一次大的格局變化。

2019年召開的中央財經(jīng)委第五次會議，從國家戰(zhàn)略層面提出“優(yōu)勢區(qū)域”和“其他重要安全保障區(qū)域”兩類地區(qū)。其中，優(yōu)勢區(qū)域承載人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以中心城市和主要城市群為主，這與主體功能區(qū)規(guī)劃所確定的“城市化地區(qū)”一脈相承，通俗來講就是“19+2城市群”區(qū)域；其他重要安全保障地區(qū)包括生態(tài)安全、糧食安全、邊疆安全、能源安全等區(qū)域。

圖片來源：國家“十四五”規(guī)劃綱要

在這兩類地區(qū)之外，此次國土空間規(guī)劃還補(bǔ)充了一個視角，即從國家層面上劃分為發(fā)展的前沿地區(qū)和戰(zhàn)略腹地。與此對應(yīng)還有一個區(qū)域尺度的樞紐-腹地關(guān)系, 就是圍繞中心樞紐，尤其是幾大城市群核心地區(qū)的外圍地區(qū)，形成其對應(yīng)的戰(zhàn)略腹地；比如廣西就是珠三角的“戰(zhàn)略腹地”。

國家戰(zhàn)略格局的兩個層級，加上優(yōu)勢區(qū)域和其他重要安全保障區(qū)域這兩類地區(qū)，內(nèi)核是國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，外在表現(xiàn)形式就是國土空間體系?；谶@個大的區(qū)域發(fā)展格局再往下，是以縣級為單元的主體功能區(qū)劃及其“三區(qū)三線”劃定。

NBD：國土空間規(guī)劃編制十分強(qiáng)調(diào)上下銜接和實(shí)施傳導(dǎo)，在各層級的規(guī)劃中具體是如何體現(xiàn)的？

盧慶強(qiáng)：過去，規(guī)劃體系中不同層級間的轉(zhuǎn)化較不清晰，沒有放到整體國土空間開發(fā)保護(hù)的大格局下來認(rèn)知，除了國、省兩級之外，強(qiáng)調(diào)的更多是城鎮(zhèn)體系。隨著國土空間體系發(fā)展思路逐漸清晰，不僅再度明確了各省份定位，比如四川的定位之一是戰(zhàn)略腹地，廣西、內(nèi)蒙古等的定位之一是不同類型的保障地區(qū)。而在優(yōu)勢地區(qū)，強(qiáng)調(diào)以中心城市為引領(lǐng)，不同中心城市核心功能和性質(zhì)定位又有所差異。

這樣一來，從國家戰(zhàn)略要求，到區(qū)域發(fā)展需求的差異，再到中心城市的比較優(yōu)勢和特色化發(fā)展的分工，實(shí)現(xiàn)了從國家到區(qū)域到城市三級上下聯(lián)動和銜接。其次才是從具體的傳導(dǎo)指標(biāo)上，也會更細(xì)致地看到“逐級傳導(dǎo)”的關(guān)系。

NBD：各省份國土空間規(guī)劃的批復(fù)內(nèi)容中，又是如何體現(xiàn)這種上下聯(lián)動的？

盧慶強(qiáng)：從批復(fù)文件來看，除了第一條中的戰(zhàn)略定位之外，第三條內(nèi)容基本上是對國家各類戰(zhàn)略落地的要求，包括對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的安排。而基于各個省份的差異化要求，批復(fù)第四條內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化。比如，青海位于“一帶一路”和“一江一河”兩大重點(diǎn)區(qū)域，強(qiáng)調(diào)其“國家水塔”的生態(tài)保育功能，既體現(xiàn)核心主體功能，也與區(qū)域重大戰(zhàn)略直接關(guān)聯(lián)。

圖片來源：《青海省國土空間規(guī)劃（2021—2035年）》

而在城市與區(qū)域的銜接上，主要以中心城市、都市圈和城市群為主體。所有中心城市的定位中都包含在某個區(qū)域內(nèi)發(fā)揮的核心功能，這可以是某個城市群的中心城市，或者作為相對獨(dú)立的都市圈進(jìn)行組織。

由此，國家、區(qū)域到城市的三個層級間形成一種相互貫通、相互支撐的體系安排，既承接和落實(shí)國家戰(zhàn)略、體現(xiàn)國家意圖，也引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展，同時體現(xiàn)城市的特色化分工、發(fā)揮比較優(yōu)勢。這也是上下形成合力、達(dá)成發(fā)展共識的過程，通過打通層級之間的關(guān)系、更好實(shí)現(xiàn)央地協(xié)同。

“保護(hù)”色彩更重，要求更明確、更剛性

NBD：與過去的規(guī)劃相比，新的國土空間規(guī)劃體系體現(xiàn)出何種理念變化？

盧慶強(qiáng)：國土空間規(guī)劃整體上向強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明導(dǎo)向的理念轉(zhuǎn)變。在過去40多年的高速發(fā)展中，我們經(jīng)常說是為增長而規(guī)劃，現(xiàn)在我們更強(qiáng)調(diào)保護(hù)和發(fā)展并重、發(fā)展和安全并重，是一種相對均衡、高質(zhì)量發(fā)展的理念。

統(tǒng)籌保護(hù)和發(fā)展，就是要在頂層設(shè)計上實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明和高質(zhì)量發(fā)展的相互兼容。而在具體空間和要素安排上如何銜接和協(xié)調(diào)，就是國土空間規(guī)劃要解決的核心任務(wù)和主要矛盾。從國土安全上講，就是分地區(qū)的差異化發(fā)展問題；從城市安全上講，就是強(qiáng)化城市安全韌性發(fā)展問題。

約束性指標(biāo)也跟過去存在差異。翻看以前的批復(fù)文件，可能不會出現(xiàn)具體指標(biāo)，現(xiàn)在會逐級把這些指標(biāo)亮出來，把數(shù)值明確擺出來，目的在于形成全社會的共識和監(jiān)督。

NBD：在強(qiáng)調(diào)保護(hù)的基礎(chǔ)上，如何讓規(guī)劃與“推動新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展”相協(xié)調(diào)？

盧慶強(qiáng)：在目前國土空間規(guī)劃處理空間沖突問題的價值排序中，永久基本農(nóng)田紅線是第一位，生態(tài)紅線是第二位，城市開發(fā)邊界是第三位，體現(xiàn)的是保護(hù)優(yōu)先的理念。保護(hù)的色彩更重，要求會更明確、更剛性。而促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力和其他發(fā)展類的訴求，規(guī)劃肯定也是有考慮的，只是不如“劃一條線”這樣直接和剛性。

總的來看，從國家到省級規(guī)劃，戰(zhàn)略優(yōu)勢區(qū)域的邏輯貫穿始終，就是國家有國家的重點(diǎn)區(qū)域，省里也有省里的重點(diǎn)區(qū)域，這些重點(diǎn)區(qū)域在總的要素保障、指標(biāo)分配等等方面，都會作傾斜，但沒有給定一個明確的數(shù)值，所以大家的關(guān)注點(diǎn)可能不會這么直接。

圖片來源：《浙江省國土空間規(guī)劃（2021—2035年）》

目前，我們先解決了“劃線”和“底線”問題。我國在世界上第一個從國家尺度劃定生態(tài)紅線，有了這樣一條自上而下的非常明確的線，并且形成上下一致的意識，引導(dǎo)發(fā)展的合理訴求就會與之相適配。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界也是逐級劃定的，在有發(fā)展訴求的區(qū)域也會有所響應(yīng)，只是在“三條線”排序的邏輯下，顯得相對薄弱。當(dāng)“基本農(nóng)田”和“城鎮(zhèn)”兩個地塊安排發(fā)生矛盾時，因為“基本農(nóng)田”優(yōu)先，可能會在城市邊緣地區(qū)形成相對破碎化的空間；這是下一步需要進(jìn)一步重點(diǎn)優(yōu)化的問題，空間使用的整體性也要完善。

另外一個對發(fā)展的支撐，體現(xiàn)在如何更好地實(shí)現(xiàn)空間價值問題。比如，對于高價值地區(qū)，除了強(qiáng)調(diào)高生態(tài)價值和高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出價值，國土空間規(guī)劃中還強(qiáng)化了諸如文化遺產(chǎn)類空間的使用和價值增值問題，以及這些空間從資源到資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化要求和路徑。這涉及到后續(xù)相關(guān)規(guī)則和政策工具的完善，包括交易平臺、資源資產(chǎn)化等一系列安排。

“多規(guī)合一”不應(yīng)只關(guān)注已經(jīng)“合”的規(guī)劃

NBD：在您看來，本輪國土空間規(guī)劃還有哪些亮點(diǎn)？

盧慶強(qiáng)：在城市的核心功能要求中，具體功能尤其強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和科技創(chuàng)新。在省份、城市的批復(fù)里，能看到“重要的工業(yè)基地”的表述，安徽還專門提到“重要的科技創(chuàng)新省份”，在這些方面都有比較充分的體現(xiàn)。

與此同時，不管是從能級上還是數(shù)量上，都比原來更強(qiáng)化對樞紐的強(qiáng)調(diào)。比如，從國家的交通樞紐到國際的交通樞紐，或者從區(qū)域到國家的樞紐承接的變化，數(shù)量也比原來多。

這跟我們的發(fā)展階段有關(guān)系，我們現(xiàn)在更強(qiáng)調(diào)城市網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)，以及在網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點(diǎn)作用。并且，國家強(qiáng)調(diào)新發(fā)展格局，內(nèi)外循環(huán)的轉(zhuǎn)換其實(shí)是要通過樞紐完成。這些也跟強(qiáng)調(diào)主要的優(yōu)勢地區(qū)、強(qiáng)調(diào)中心城市和都市圈的核心引領(lǐng)功能有關(guān)，通過樞紐和整個網(wǎng)絡(luò)體系的建立發(fā)揮作用。

NBD：規(guī)劃中也有不少有關(guān)城鄉(xiāng)融合的表述。在您看來，規(guī)劃將如何助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的完善？

盧慶強(qiáng)：一方面，對于不同縣域的主體功能，國土空間規(guī)劃會發(fā)揮一定作用；另一方面，自然資源部正在牽頭做主體功能區(qū)的規(guī)劃實(shí)施方案，以專項規(guī)劃做系統(tǒng)性安排。

可以看到，在批復(fù)有關(guān)空間格局的部分中，除總體格局外，基本上都涉及主體功能格局，其實(shí)是落實(shí)原來的主體功能區(qū)規(guī)劃，相當(dāng)于放了政策工具的“接口”，將主體功能區(qū)作為具體政策單元進(jìn)行上下層級規(guī)劃的轉(zhuǎn)換。

圖片來源：《內(nèi)蒙古自治區(qū)國土空間規(guī)劃（2021—2035年）》

比如，除了原來的三大類主體功能（城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)），主體功能區(qū)也會根據(jù)上述新的區(qū)域格局要求作進(jìn)一步適應(yīng)性調(diào)整，完善、補(bǔ)充其他類型主體功能，比如能源地區(qū)、文化資源富集地區(qū)、邊疆地區(qū)等，通過劃分特定的主體功能類型，滿足差異化的發(fā)展要求。與此同時，剛才提到的跟新質(zhì)生產(chǎn)力怎么做好銜接，也是主體功能區(qū)政策體系正在考慮完善的一個方面。

黨的二十屆三中全會將“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制”作為非常核心的改革任務(wù)和中國式現(xiàn)代化的要求。需要在后續(xù)新型城鎮(zhèn)化的相關(guān)規(guī)劃或者實(shí)施方案、主體功能區(qū)的具體規(guī)劃和實(shí)施方案以及“十五五”規(guī)劃安排，做好統(tǒng)籌落實(shí)。國土空間規(guī)劃目前更多的是留好政策“接口”和空間安排“接口”。對“多規(guī)合一”的理解不要局限在就是現(xiàn)在已經(jīng)“合”的這些規(guī)劃，還有更多規(guī)劃需要推進(jìn)“多規(guī)銜接”，進(jìn)而才能實(shí)現(xiàn)空間治理的現(xiàn)代化。