每經(jīng)記者 吳林靜    每經(jīng)編輯 楊歡

S5（眉山）線正加緊建設(shè) 圖片來源：每經(jīng)記者 吳林靜 攝

11月13日，中國(guó)共產(chǎn)黨成都市第十四屆委員會(huì)第六次全體會(huì)議召開，提出構(gòu)建服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略制度體系時(shí)，要求深入推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)和成德眉資同城化發(fā)展。如何實(shí)現(xiàn)同城化發(fā)展？日前剛獲四川省政府批復(fù)的《成都都市圈國(guó)土空間規(guī)劃（2021—2035年）》給出回答。

《成都都市圈國(guó)土空間規(guī)劃（2021—2035年）》是全國(guó)首個(gè)省級(jí)人民政府批復(fù)同意的國(guó)家級(jí)都市圈國(guó)土空間規(guī)劃。此前，自然資源智庫(kù)咨詢委員、自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃研究中心原副主任張曉玲談道，“國(guó)土空間規(guī)劃體系中，都市圈規(guī)劃屬于‘五級(jí)’之外的跨行政區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃，在我國(guó)空間治理中的地位十分重要，其核心要義是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。”

“聚焦‘單核、同城化、宜居地、大城市帶大農(nóng)村’等關(guān)鍵詞（組），強(qiáng)化成德眉資互動(dòng)協(xié)作。”四川省推進(jìn)成德眉資同城化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡(jiǎn)稱“省同城化辦”）相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，“都市圈國(guó)土空間規(guī)劃編制不是跑形式、走過場(chǎng)，而是原動(dòng)力、原創(chuàng)性的存在。”

“1+1+N”規(guī)劃體系

成都都市圈的第三個(gè)爆款

這一規(guī)劃的批復(fù)，意味著成都都市圈建設(shè)暨成德眉資同城化發(fā)展打造出了繼“都市圈建設(shè)論壇”“都市圈同城化指標(biāo)體系”之后，第三個(gè)具備高辨識(shí)度的爆款作品。

同時(shí)，也標(biāo)志著成都都市圈“1+1+N”規(guī)劃體系全面形成。

所謂“1+1+N”規(guī)劃體系，第一個(gè)“1”，指的是2021年底國(guó)家發(fā)改委函復(fù)同意、省政府批準(zhǔn)的《成都都市圈發(fā)展規(guī)劃》；第二個(gè)“1”，即剛剛批復(fù)的《成都都市圈國(guó)土空間規(guī)劃（2021—2035年）》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)土空間規(guī)劃》）。“N”則包括了《成德眉資同城化綜合交通發(fā)展規(guī)劃（2022-2025）》《成德眉資同城化公共服務(wù)專項(xiàng)規(guī)劃（2021-2025）》《成德眉資同城化發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃（2020-2025）》等13個(gè)陸續(xù)印發(fā)的專項(xiàng)規(guī)劃。

成都都市圈“1+1+N”規(guī)劃體系圖譜

獲批后的國(guó)土空間規(guī)劃，是各類開發(fā)、保護(hù)、建設(shè)活動(dòng)的法定依據(jù)，一經(jīng)批復(fù)，就具有法律效力。省同城化辦的前述負(fù)責(zé)人談到，《國(guó)土空間規(guī)劃》將在成都都市圈的建設(shè)中，發(fā)揮“原動(dòng)力、原創(chuàng)性”的作用。

和“五級(jí)”（國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)）相比，都市圈這一尺度，是國(guó)土空間規(guī)劃體系中“特別的存在”。

國(guó)家對(duì)都市圈國(guó)土空間規(guī)劃，接連作出過要求：

今年4月，正式實(shí)施的《都市圈國(guó)土空間規(guī)劃編制規(guī)程》提到，都市圈國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)在堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展、堅(jiān)持一體化協(xié)同、突出重點(diǎn)區(qū)域、突出重點(diǎn)領(lǐng)域的規(guī)劃原則下編制，細(xì)化重點(diǎn)規(guī)劃單元空間結(jié)構(gòu)，以分工協(xié)同為原則，對(duì)創(chuàng)新、生產(chǎn)服務(wù)和重大產(chǎn)業(yè)集群等功能布局作出指引。

隨后7月發(fā)布的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》中對(duì)“發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃基礎(chǔ)作用，增強(qiáng)專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃實(shí)施支撐作用”和“建立都市圈同城化發(fā)展體制機(jī)制”都作出了要求。

國(guó)務(wù)院批復(fù)的《四川省國(guó)土空間規(guī)劃（2021-2035年）》中，31次提到“都市圈”，4次提到“成德眉資”，9次提到成都都市圈的“同城化”。

《國(guó)土空間規(guī)劃》是對(duì)以上要求的呼應(yīng)、落實(shí)。按省同城化辦的說法，這是“為中央決定落地落細(xì)，貢獻(xiàn)了基層實(shí)踐和地方智慧”。

創(chuàng)新制度供給、要素供給

“大手牽小手”推進(jìn)多層次協(xié)同

在落實(shí)各類控制線、保證空間底線的基礎(chǔ)上，《國(guó)土空間規(guī)劃》對(duì)成都、德陽(yáng)、眉山、資陽(yáng)重點(diǎn)領(lǐng)域區(qū)域的定位，做了進(jìn)一步明確。

從批復(fù)來看，《國(guó)土空間規(guī)劃》提出，構(gòu)建“三區(qū)兩山，三軸三帶”的國(guó)土空間總體格局和“極核引領(lǐng)、軸帶串聯(lián)、多點(diǎn)支撐”的多中心網(wǎng)絡(luò)化城鎮(zhèn)發(fā)展格局。

新的格局將兼顧發(fā)展與安全，其中跨行政區(qū)域的協(xié)同聯(lián)動(dòng)是關(guān)鍵。

構(gòu)筑安全底線方面，“三區(qū)”與“兩山”涉及自然地理單元的保護(hù)、整治與開發(fā)，四市將攜手夯實(shí)農(nóng)業(yè)安全格局、完善生態(tài)安全格局。

支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，無論是“極核”成都還是“功能節(jié)點(diǎn)城市”的德眉資三市，都正將產(chǎn)業(yè)的未來向協(xié)同區(qū)域布局，為都市圈同城化培育經(jīng)濟(jì)基石。

具體的抓手是“三軸”和“三帶”。“三軸”，指的是成渝城市發(fā)展主軸、成德眉發(fā)展軸、龍泉山東側(cè)發(fā)展軸，“三帶”指的是成德臨港經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)帶、成眉高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶、成資臨空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)帶。

這些產(chǎn)業(yè)帶、產(chǎn)業(yè)集群跨市而建，以此形成骨架，推動(dòng)四市“共同實(shí)施產(chǎn)業(yè)建圈強(qiáng)鏈，加快創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈深度融合”。

批復(fù)中還特別提及“交界地帶”，要求“加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)與管控，推進(jìn)多層次區(qū)域協(xié)同”。從跨行政區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)同的角度來看，“交界地帶”更能凸顯同城化建設(shè)的價(jià)值所在。

以交通基建為例。今年9月，都市圈內(nèi)城際“斷頭路”的打通計(jì)劃，正式啟動(dòng)了第三批。相比前兩批，這一次打通的重點(diǎn)已經(jīng)細(xì)到鄉(xiāng)村道路，而且納入的重點(diǎn)項(xiàng)目達(dá)到42個(gè)，總投資額高達(dá)3.4億元。

不只是“斷頭路”，S3（資陽(yáng)）線已于國(guó)慶節(jié)前夕通車，S11（德陽(yáng)）線、S5（眉山）線正加緊建設(shè)。值得注意的是，這些市域（郊）鐵路均以“地鐵”相連。

今年9月開通的S3（資陽(yáng)）線，出行感受與成都地鐵一致 圖片來源：每經(jīng)記者 吳林靜 攝

立體交通體系日益完善，成都都市圈內(nèi)“如居一城”的通勤體驗(yàn)不斷增強(qiáng)。如此一來，經(jīng)濟(jì)要素的自由流動(dòng)和高效配置，就有了更扎實(shí)的基礎(chǔ)。

交通方面的改觀，是都市圈同城化建設(shè)的冰山一角。諸如產(chǎn)業(yè)用地、資金投入、制度供給等方面，四市同樣在加大要素投入的傾斜力度。

創(chuàng)新“夾層治理”

發(fā)揮日常協(xié)調(diào)功能，強(qiáng)化互動(dòng)協(xié)作

都市圈的國(guó)土空間規(guī)劃編制，并非簡(jiǎn)單把行政區(qū)的規(guī)劃拼湊到一起，而是打破行政壁壘協(xié)調(diào)好各方利益，從而推動(dòng)空間協(xié)同治理。

之所以成都都市圈能夠率先構(gòu)建都市圈規(guī)劃體系，與其創(chuàng)新建立的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體制機(jī)制不無關(guān)系。

2020年初，四川省推進(jìn)成德眉資同城化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組率先成立；同年7月，四川省推進(jìn)成德眉資同城化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室揭牌。

發(fā)展至今，成都都市圈形成了一套比較成熟的“五級(jí)工作機(jī)制”——包括同城化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌、省級(jí)部門指導(dǎo)、省同城化辦公室協(xié)調(diào)、成德眉資四市主體推進(jìn)、專項(xiàng)合作組聯(lián)動(dòng)。

成都都市圈“五級(jí)工作機(jī)制”

今年10月的一場(chǎng)公開演講中，中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)副理事長(zhǎng)、研究員馮奎總結(jié)過成都都市圈的協(xié)調(diào)特色——“姑且稱之為‘夾層治理’”。

馮奎調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“領(lǐng)導(dǎo)小組”下設(shè)的、常態(tài)化運(yùn)行的省同城化辦，發(fā)揮著日常協(xié)調(diào)調(diào)度職責(zé)，為都市圈構(gòu)建了一種有效的、且深具中國(guó)特色的治理主體。

之所以將其稱為“夾層治理”，在馮奎看來，這個(gè)機(jī)構(gòu)是“國(guó)家和四川省的決策部門與都市圈市區(qū)之間的夾層”，是“界于行政單位、事業(yè)促進(jìn)機(jī)構(gòu)之間的夾層”，還是“獨(dú)立平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)形態(tài)之間的夾層，既有固定機(jī)構(gòu)，也能靈活調(diào)整”。

今年1月，《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域協(xié)調(diào)與高質(zhì)量發(fā)展研究》一書出版，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、民盟中央主席丁仲禮在序言中，同樣提及“省同城化辦”這一機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新，并將其與長(zhǎng)三角三省一市建立的長(zhǎng)三角區(qū)域協(xié)作辦公室，共同視為區(qū)域協(xié)調(diào)治理創(chuàng)新的突破性成果。

對(duì)于經(jīng)濟(jì)協(xié)同基礎(chǔ)沒那么好的成都都市圈而言，想要推動(dòng)各個(gè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)真正的“跨市”，那就只有在深化體制機(jī)制改革方面下足功夫，打造“協(xié)同”的深層次肌理。

省同城化辦發(fā)揮的正是協(xié)調(diào)層中的關(guān)鍵樞紐作用，讓“四座城”逐漸成為“一家人”，挖掘更足的可持續(xù)發(fā)展動(dòng)能和更大的一體化發(fā)展空間。