每經(jīng)記者 石雨昕    每經(jīng)編輯 廖丹    

法治是最好的營商環(huán)境。2025年政府工作報告對此也給予了高度關注。

政府工作報告提出，扎扎實實落實促進民營經(jīng)濟發(fā)展的政策措施。開展規(guī)范涉企執(zhí)法專項行動，集中整治亂收費、亂罰款、亂檢查、亂查封，堅決防止違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法。

加快推進民營經(jīng)濟促進法立法進程，破除民營企業(yè)反映集中的“玻璃門”“旋轉門”“彈簧門”等準入壁壘，開展規(guī)范涉企執(zhí)法專項行動……改革破除制度枷鎖，讓創(chuàng)新活力充分涌流。

在此背景下，如何通過行政法制度創(chuàng)新破除地方保護主義壁壘，在司法實踐中如何以高質量司法回應市場主體的法治需求？2025年全國兩會期間，圍繞相關話題，湖南大學特聘教授、博士生導師江必新接受了《每日經(jīng)濟新聞》（以下簡稱NBD）記者的專訪。

江必新不僅在司法領域曾任要職，在學術研究領域同樣建樹頗豐，其在《中國社會科學》《求是》《中國法學》等刊物發(fā)表論文200余篇，主持國家社科基金重大項目“加快建設法治中國研究”等多項課題。

消除“三門”現(xiàn)象，核心在于通過行政法制度約束公權力的任性

NBD：法治是最好的營商環(huán)境，從行政法角度看，您認為如何確保行政機關在執(zhí)法時切實為民營企業(yè)創(chuàng)造公平的發(fā)展環(huán)境，避免“旋轉門”“玻璃門”“彈簧門”現(xiàn)象？

江必新：從行政法角度看，這需通過規(guī)范權力運行、強化程序約束和完善監(jiān)督救濟機制等路徑來實現(xiàn)。

一是要完善法律規(guī)范，明確規(guī)則與細化標準。要消除模糊性條款，通過立法解釋或實施細則，對涉及民營企業(yè)準入、審批、監(jiān)管的法律條文進行明確化，減少行政機關的自由裁量空間。例如，對行政許可條件、行政處罰幅度等制定量化標準，避免“口袋條款”導致的隨意執(zhí)法。

推行負面清單制度，明確禁止或限制民營企業(yè)進入的領域，清單之外領域應“非禁即入”，避免以隱性規(guī)則限制市場準入。

要統(tǒng)一法律適用，包括清理地方性法規(guī)、規(guī)章中與上位法沖突的“土政策”，尤其針對地方保護主義設定的歧視性條款（如強制本地采購、差別化稅收），建立全國統(tǒng)一的市場準入規(guī)則體系。

二是要加強程序約束，以透明化破除隱形壁壘。要全面推進行政程序法定化。強制要求行政機關在審批、監(jiān)管等環(huán)節(jié)履行告知義務，明確流程、時限及依據(jù)，并通過政務平臺公開典型案例，減少因信息不對稱導致的“玻璃門”。

要推行電子政務全程留痕，確保行政行為的可追溯性，防止“旋轉門”式推諉；要健全公眾參與機制，在涉企政策制定中引入聽證制度與公平競爭審查，要求行政機關對可能影響民營企業(yè)權益的決策進行必要性、合法性論證，聽取行業(yè)協(xié)會和企業(yè)代表意見；要建立政策穩(wěn)定性承諾制度，禁止“新官不理舊賬”，對因政策變動造成的企業(yè)損失依法補償。

三是要強化權力監(jiān)督，遏制濫用與不作為。要規(guī)范自由裁量權，通過制定行政裁量基準，細化處罰、審批等環(huán)節(jié)的操作標準。例如，某地市場監(jiān)管部門將“輕微違法免罰”情形清單化，避免執(zhí)法“一刀切”。

要推行執(zhí)法案例指導制度，通過典型案例統(tǒng)一執(zhí)法尺度，減少同案不同罰現(xiàn)象；加強行政復議機關獨立性，設立民營企業(yè)行政復議快速通道，對違法或不當行政行為及時糾錯；落實行政執(zhí)法責任制，對設置隱性壁壘的機關負責人啟動問責，并通過行政訴訟司法建議推動整改。

四是要重視權利救濟，暢通民營企業(yè)維權渠道。擴大行政訴訟受案范圍，將行政機關不作為（例如拖延審批）、隱性歧視行為（例如選擇性執(zhí)法）納入司法審查范圍，通過判例明確“變相增設許可條件”的違法性；通過建立行政爭議多元化解機制，推廣行政調解與行政和解制度，鼓勵行政機關在爭議初期與企業(yè)協(xié)商解決，降低民營企業(yè)維權成本。

五是推進服務型政府轉型。要深化政務公開與數(shù)字化改革，建立全國統(tǒng)一的涉企政策發(fā)布平臺，動態(tài)更新行業(yè)準入、補貼申請等信息，破除“政策找不到、看不懂”的困境；要推行“一網(wǎng)通辦”與“跨省通辦”，減少因地域分割導致的重復審批；建立企業(yè)合規(guī)輔導機制，行政機關主動提供合規(guī)指引，幫助企業(yè)預防法律風險，避免“以罰代管”。

六是優(yōu)化制度保障，要剛性化公平競爭審查，將公平競爭審查嵌入政策制定程序，對涉及市場準入、資質標準的規(guī)范性文件進行前置審查，及時廢止歧視性條款；要完善法治化營商環(huán)境評估機制，引入第三方機構對行政機關執(zhí)行涉企法律情況進行年度評估，重點考核“隱性壁壘”清除成效，并將結果納入政績考核體系。

總之，消除民營企業(yè)面臨的“三門”現(xiàn)象，核心在于通過行政法制度約束公權力的任性，將“平等保護”從原則轉化為可操作、可追責的具體規(guī)則。唯有在立法明晰、程序公正、監(jiān)督有力、救濟有效的框架下，才能實現(xiàn)從“政策口號”到“法治實踐”的實質性跨越。

NBD：建設全國統(tǒng)一大市場，破除地方保護和市場分割是關鍵所在。請問如何通過行政法制度創(chuàng)新破除地方保護主義壁壘，在法治框架下實現(xiàn)要素市場化配置的實質性突破？

江必新：在推進全國統(tǒng)一大市場建設與供給側結構性改革的背景下，通過行政法制度創(chuàng)新破除地方保護主義壁壘、實現(xiàn)要素市場化配置的實質性突破，需要系統(tǒng)性制度設計，兼顧法治約束與激勵機制。

首先，要認清地方保護主義的制度性成因與法律規(guī)制困境。

地方保護主義的制度性成因具有復雜性，一是地方性法規(guī)、規(guī)章中隱含的隱性壁壘，比如備案變審批、歧視性資質要求。我認為不宜通過中央立法權適度上收加以解決，而是由中央統(tǒng)一建立負面清單動態(tài)調整機制，明確禁止地方政府非法干預市場準入、招標采購等行為，并伴以強有力的合法性審查機制。

二是現(xiàn)行政績考核體系依賴GDP與稅收增長，應通過行政組織法改革，將“市場統(tǒng)一性指標”納入地方政府績效考核，建立跨區(qū)域協(xié)作的政績共享機制，弱化屬地競爭邏輯。

三是還存在執(zhí)法司法權地方化傾向，完成區(qū)劃化的地方市場監(jiān)管部門和司法機關易受行政干預，需通過垂直管理改革或設立跨行政區(qū)劃的獨立監(jiān)管機構（如區(qū)域市場監(jiān)督管理局）和跨區(qū)劃法院，強化執(zhí)法和司法的統(tǒng)一性。

其次，要探尋行政法制度創(chuàng)新的核心路徑。在我看來，以下幾條路徑值得重視。

一是建立市場統(tǒng)一性審查制度。例如，在反壟斷法、反不正當競爭法中增設“行政性壟斷行為司法審查特別程序”，允許市場主體直接對地方保護政策提起訴訟；推行規(guī)范性文件公平競爭審查前置程序，要求地方政府在出臺產(chǎn)業(yè)政策前需經(jīng)第三方機構合規(guī)性評估；重構央地事權分配框架，明確要素配置的央地權限邊界，將跨區(qū)域要素流動規(guī)則制定權收歸中央，地方政府僅保留執(zhí)行權；試點“要素流動負面清單”，清單外領域不得以任何形式限制要素跨區(qū)域流動。

二是用數(shù)字化監(jiān)管賦能法治實施，例如，構建全國統(tǒng)一的市場監(jiān)管數(shù)據(jù)平臺，運用區(qū)塊鏈技術實現(xiàn)企業(yè)資質、信用信息跨區(qū)域互認，破除數(shù)據(jù)孤島等。

再次，要深化配套制度協(xié)同改革。這方面的改革至少包括以下幾個方面的內容。

一是財政稅收制度聯(lián)動，推進消費地稅收分成制度，緩解地方政府因企業(yè)外遷導致的稅收流失焦慮，減少通過行政手段阻撓要素流動的動機。

二是司法管轄機制創(chuàng)新。設立跨行政區(qū)劃的法院，對涉及地方保護的案件實行異地管轄，探索“三審合一”（行政、民事、刑事）審判模式，提高司法救濟效率。

三是鼓勵社會力量參與治理。建立企業(yè)投訴直報系統(tǒng)與公益訴訟激勵機制，允許行業(yè)協(xié)會、專業(yè)機構提起反行政壟斷公益訴訟，形成多元共治格局。

最后，值得一提的是，治理地方保護主義是一個系統(tǒng)工程，需要總體設計、分步實施。

互聯(lián)網(wǎng)時代的信息傳播對司法活動構成了前所未有的挑戰(zhàn)

NBD：互聯(lián)網(wǎng)時代的信息傳播速度快、范圍廣，相較過去司法活動容易受到輿論的影響。您如何看待這一現(xiàn)象？

江必新：互聯(lián)網(wǎng)時代的信息傳播對司法活動確實構成了前所未有的挑戰(zhàn)，這種挑戰(zhàn)本質上反映了社會轉型期技術變革與制度韌性之間的張力。

一方面，是輿論場域與司法邏輯的本質沖突。具體來看，可以分為三個方面：一是認知維度差異。輿論遵循“快思考”模式，依賴碎片化信息形成即時判斷；司法程序則要求“慢思考”，需要歷時性證據(jù)鏈構建。這種認知時差導致輿論容易陷入“信息繭房”，形成與司法結論相悖的群體認知。二是價值排序分歧。公眾訴求往往側重個案正義與情感補償，而司法體系必須維護整體法秩序的統(tǒng)一。如藥家鑫案中，輿論對“激情殺人”的誤讀直接沖擊了專業(yè)司法判斷。三是傳播機制異化。算法推薦加劇了“后真相”傳播，某些案件中關鍵證據(jù)的視聽化呈現(xiàn)比如監(jiān)控視頻剪輯，可能形成“電子證據(jù)霸權”，干擾事實認定。

另一方面是司法回應的結構性困境。首先，司法活動固有的程序封閉性與輿論期待的即時回應存在根本矛盾；其次，法律解釋學體系與大眾話語體系存在鴻溝；再者，重大案件的“輿情生命周期”通常短于司法程序周期，司法機關往往在輿情消退后才完成裁判，導致回應時效錯位。

NBD：您認為，司法機關應如何在保持司法獨立的同時，合理回應民意，避免司法權威受到?jīng)_擊？

江必新：制度調適的進階路徑可以分為以下四個方面：

一是建立梯度回應機制。初階：對程序性質疑24小時內響應（比如管轄異議、回避事由）；中階：對實體爭議設置專家釋法通道（例如武漢“敲詐勒索政府案”的法學界聯(lián)合解讀）；高階：終審后發(fā)布裁判要旨可視化報告。

二是構建“防火墻”制度。信息防火墻方面，可以借鑒日本“裁判員制度”中的信息隔離措施；決策防火墻方面，要完善人民陪審員的事實審與法律審分離機制；人員防火墻方面，可以推廣上海金融法院的專家輔助人制度。

三是培育法治對話空間。開發(fā)“裁判文書知識圖譜”，實現(xiàn)類案智能推送；設立“司法認知矯正基金”，資助第三方進行法治傳播；創(chuàng)建“模擬法庭”社交媒體平臺，引導理性討論。

四是創(chuàng)新技術治理工具。運用區(qū)塊鏈技術固定證據(jù)流轉軌跡；開發(fā)輿情情緒指數(shù)預警系統(tǒng)；構建“法理-倫理-情理”三維評估模型。

而在把準深層制度變革方向方面又可以分為以下三個方面：

一是推進司法供給側改革，將指導性案例的生成機制從“精英生產(chǎn)”轉向“共識凝聚”，建立案例聽證制度。二是重構司法公信力評估體系，引入世界銀行“爭議解決質量指數(shù)”，將輿論因素納入司法效能評估。三是完善合憲性審查機制，借鑒德國憲法訴愿制度，為重大輿論爭議提供終極解決路徑。

總之，在這個“液態(tài)現(xiàn)代性”時代，司法機關既要筑牢專業(yè)主義的堤壩，又要善用輿論監(jiān)督的清流。最終目標是塑造“回應型法”的現(xiàn)代司法范式，使司法權威既不是高懸的達摩克利斯之劍，也不是隨風倒伏的蘆葦，而是深深扎根于法治沃土的參天巨木。這需要制度設計者具備“鐘表匠”的精密思維與“園丁”的培育智慧，在秩序與變革之間找到動態(tài)平衡點。

完善數(shù)據(jù)要素確權體系，構建數(shù)據(jù)分級分類確權框架

NBD：數(shù)字經(jīng)濟給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來巨大動力和潛能的同時，也對社會治理等諸多方面提出了新的挑戰(zhàn)。從立法層面看，您認為要如何處理好數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和監(jiān)管的關系？

江必新：在數(shù)字經(jīng)濟快速發(fā)展的背景下，立法需要兼顧促進創(chuàng)新與防范風險，構建“包容審慎、動態(tài)平衡”的治理框架。這一問題的處理需要系統(tǒng)性思維，具體可從以下六個維度展開：

第一，立法理念的平衡架構方面，一要創(chuàng)新友好型立法，建立“監(jiān)管沙盒”機制，在可控范圍內允許新業(yè)態(tài)試錯；二要推進風險分級管控，依據(jù)數(shù)據(jù)敏感性（醫(yī)療數(shù)據(jù)、位置信息等）和應用場景（自動駕駛、遠程醫(yī)療），實施三級風險分類監(jiān)管；三要堅持技術中立原則，避免特定技術鎖定，保持立法對區(qū)塊鏈、量子計算等新興技術的適應性。

第二，核心制度設計要點方面，一要完善數(shù)據(jù)要素確權體系，構建數(shù)據(jù)分級分類確權框架，區(qū)分公共數(shù)據(jù)（氣象、交通）、企業(yè)數(shù)據(jù)（用戶畫像）和個人數(shù)據(jù)（生物特征）；二要堅持算法透明度規(guī)則，建立算法備案與影響評估制度；三要建立平臺責任梯度制度，依據(jù)用戶規(guī)模（千萬級、百萬級）和技術能力，差異化設定內容審核、數(shù)據(jù)保護義務。

第三，動態(tài)治理機制創(chuàng)新方面，一是形成立法迭代機制，設立三年期強制評估條款；二是進行技術監(jiān)管工具開發(fā)，比如推廣監(jiān)管科技（RegTech），運用區(qū)塊鏈存證、AI合規(guī)監(jiān)測等技術手段；三是健全多元共治體系，比如建立行業(yè)標準委員會、發(fā)展第三方認證機構等。

第四，國際規(guī)則銜接策略方面，一是實行數(shù)據(jù)跨境流動“白名單“制度，可以參考APEC跨境隱私規(guī)則體系，建立可信數(shù)據(jù)流通認證機制；二是完善數(shù)字稅協(xié)調機制，平衡用戶所在地征稅（OECD框架）和市場國征稅兩種模式；三是推進司法協(xié)作創(chuàng)新，比如探索電子取證互認、跨境在線糾紛解決（ODR）機制。

第五，特殊群體保護制度方面，一是賦權數(shù)字弱勢群體，比如規(guī)定適老化改造標準（字體放大、語音交互），設立農(nóng)村數(shù)字服務補貼基金；二是保護新型勞動者權益，建立靈活就業(yè)者工傷保險統(tǒng)籌賬戶，平臺按單計提保障金；三是實行未成年人數(shù)字防護，推行網(wǎng)絡宵禁制度，比如在22:00-6:00限制其登錄，實施游戲消費階梯限額等。

第六，實施保障體系建設方面，一是實施監(jiān)管能力再造工程，例如組建跨部門的數(shù)字監(jiān)管局，培養(yǎng)既懂法律又通技術的復合型人才。二是建立司法裁判規(guī)則庫，比如建立典型案例數(shù)據(jù)庫，開發(fā)法律AI助手輔助裁判等。三是提升全民數(shù)字素養(yǎng)，可以將數(shù)字技能培訓納入職業(yè)技能提升補貼范圍。四是完善配套制度，當前亟需在數(shù)字經(jīng)濟促進法立法中確立“發(fā)展優(yōu)先、安全托底”的原則框架，同步推進配套條例制定。其中，重點需要防范三種失衡風險：防止數(shù)據(jù)壟斷導致創(chuàng)新阻滯，避免算法歧視加劇社會分化，警惕技術濫用突破倫理底線。立法過程應建立“政產(chǎn)學研用”五方參與機制，通過立法聽證會、草案公開評論等渠道，充分吸收中小微企業(yè)、技術開發(fā)者等市場主體訴求，使法律真正成為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的助推器而非束縛帶。

NBD：請問目前我國數(shù)字法治建設有哪些問題有待解決和完善？

江必新：隨著數(shù)字技術與公共行政的深度融合，我國數(shù)字法治建設在取得顯著進展的同時，也面臨一系列亟待解決的問題和完善方向。包括：法律體系與技術發(fā)展的適配性不足，立法滯后于技術實踐，跨領域協(xié)同立法需求迫切；數(shù)據(jù)安全與隱私保護面臨挑戰(zhàn)，包括數(shù)據(jù)泄露與濫用風險以及算法黑箱與透明度缺失問題；數(shù)字鴻溝與權益保障不均衡，區(qū)域與群體間的技術落差明顯，特殊群體權益保障不足；技術倫理與治理機制待完善，科技應用倫理規(guī)范不足，長效治理機制缺失；行政執(zhí)法的數(shù)字化規(guī)范不足，技術賦能邊界模糊，責任認定與追責困難；國際協(xié)作與標準對接不足，跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則缺位，全球治理參與度待提升。

針對上述問題，一方面要加快立法進程，推進《法治政府建設實施綱要（2021－2025年）》配套細則，明確數(shù)據(jù)權屬、算法責任等核心問題；另一方面，構建技術倫理框架，制定人工智能倫理指南，將倫理審查嵌入技術研發(fā)和應用全流程；此外，要強化公眾參與，推廣珠海“云·律道”等互動普法模式，提升公眾對數(shù)字法治的認知和監(jiān)督能力；最后，要推動區(qū)域協(xié)同治理，建立跨省數(shù)據(jù)共享和執(zhí)法協(xié)作機制，如福建與長三角、粵港澳的治理聯(lián)盟。

總之，數(shù)字法治建設需兼顧技術創(chuàng)新與法治原則，通過法律完善、技術規(guī)范、倫理約束和公眾參與，構建安全、公平、高效的數(shù)字治理生態(tài)。